REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROMA SEZIONE DISTACCATA DI OSTIA
Il Giudice dott.cons.Massimo Moriconi,
ha pronunciato all’udienza del 3.7.2003 la seguente
S E N T E N Z A
n. 119/03 reg.sent.
n. 304/03 reg.gen.
n. 70025/02 R.n.r.
nella causa penale
CONTRO
S.A. nato a Roma il - lib presente
Z. L. nata a Rimini il - lib contumace
IMPUTATI
Artt. 110 cp, 20 lett. B Legge 28/2/1985 n. 47 per avere, in concorso tra loro, abusivamente realizzato in assenza della prescritta concessione edilizia cambio di destinazione d’uso con relativo aumento della superficie utile abitabile di un posto auto posto lateralmente all’abitazione principale di mt. 5,50 x 2,40 mediante l’elevazione di due pareti di confine da mt. 1,80 fino al soffitto inoltre nel giardino realizzazione di un piccolo locale adibito a ricovero attrezzi.
Accertati in Roma, Via Pietro Romani 170 fino al 15/9/01.
Andrea S. e Laura Z. venivano tratti a giudizio davanti al Giudice Unico di Ostia per rispondere del reato in epigrafe rubricato come da imputazioni elevate dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma.
All’esito dell’istruttoria dibattimentale, completa ed esauriente, udite le conclusioni delle parti il Giudice pronunciava sentenza di assoluzione per l’irrilevanza penale dei fatti.
Prima contestazione (creazione di un locale abitativo con modifica strutturale della destinazione d’uso a garage del locale esistente).
E’ stato accertato con assoluta certezza che il locale in questione (la cui destinazione secondo la concessione edilizia era di rimessaggio per autovetture) veniva tamponato in muratura con una parete realizzandosi in tal modo una struttura chiusa che all’interno veniva destinata ad uso abitativo mediante talune opere (peraltro) di nessuna rilevanza edilizia.
L’imputazione, come mostra la rubrica, è quella della lett.B dell’art.47/85 (opere edilizie senza concessione).
Gli imputati sono i proprietari ed utilizzatori dell’immobile ( ed in quanto tali avanzavano domanda di sanatoria ex art.13 l.47/85 ancora in corso) nel quale eseguivano le opere contestate.
Pur tuttavia ritiene il Giudice che il fatto addebitato agli imputati e dagli stessi commesso non abbia rilevanza penale.
Ed invero l’oggetto di cui si discute consiste nell’esecuzione di opere edilizie mediante le quali è stata posta in essere una modifica della destinazione d’uso del locale (abitativa) rispetto alla previsione della concessione edilizia (autorimessa).
La fattispecie va esaminata alla luce della circostanza che non è certo anche se appare molto verosimile )cfr. teste S.) che al momento della realizzazione della tamponatura il box e l’unità immobiliare al quale esso pertiene fossero del tutto ultimati.
Occorre pertanto scrutinare le due possibilità (diverse dal punto di vista concettuale e giuridico anche ove riferite – e non è questo il caso- allo stesso titolare della concessione edilizia) in cui la modifica di destinazione d’uso sia intervenuta
a) nel corso dei lavori diretti alla realizzazione del progetto acconsentito ovvero
b) dopo che l’immobile sia stato realizzato ed ultimato a seguito, in un momento successivo.
Ed infatti una volta ultimati i lavori, conformi o meno alla concessione edilizia, questa ha esaurito la sua funzione ed efficacia, valendo per la realizzazione di opere ulteriori e successive la disciplina che regola, nel tempo, le costruzioni e le opere edilizie (il che vuol dire che si applica il regime proprio di quel tipo di intervento).
Appare utile ricordare il quadro normativo:
1) l'art.7 l.47/1985 prevede che sono, fra le altre, opere eseguite in totale difformità dalla concessione edilizia quelle che comportano la realizzazione di "un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche ...di utilizzazione da quello oggetto della concessione edilizia";
2) l'art.8 primo comma l.47/85 prevede che, "fermo restando quanto disposto dal primo comma del precedente art.7"...costituiscono variazioni essenziali, fra l'altro, "il mutamento della destinazione d'uso che implichi variazioni degli standards previsti dal D.M. 2.4.1968";
3) l'art.26 l.47/85 (opere interne) non si applica laddove si tratti di opere che "modifichino la destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari", pur se l’art.60 l.662/96 prevede che possano essere effettuate con procedura amministrativa semplificata opere interne che non alterino sagoma e volumi senza escludere la modifica d’uso; l'art.31 lett.a l.457/78 (manutenzione straordinaria) non si applica laddove le opere comportino "modifiche delle destinazioni d'uso"; l'art.31 lett.b l.457/78 (restauro e risanamento conservativo) si applica solo se le eventuali modifiche nella destinazioni dell'uso siano compatibili con quella originaria; l'art.15 l.47/85 (varianti in corso d'opera) esclude che siano tali le opere che comportino modifiche della destinazione d'uso delle costruzioni e delle singole unità immobiliari; l’art.31 lett.c l.457/78 definisce interventi di ristrutturazione edilizia quelli che sono quelli volti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente;
4) l'art.25 l.47/1985 assegna alla legge regionale di disciplinare i casi in cui occorre l'autorizzazione per le variazioni delle destinazioni d'uso degli immobili (tale norma veniva riscritta dall’art. 60 della legge 23.12.1996 n.662 che disponeva che le leggi regionali stabiliscono quali mutamenti,connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso degli immobili o di loro parti, subordinare a concessione, e quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso degli immobili o di loro parti.
Il D.M. 2.4.1968 n.1444 disciplina la suddivisione del territorio comunale in zone omogenee delineando gli standards normativi per ognuna delle zone (centro storico,lett.A; zone parzialmente edificate, B; zone di espansione C; zone per usi produttivi industriali ed assimilati, D; zone destinate ad usi agricoli E; zone destinate ad usi commerciali e direzionali,F).
Nella regolamentazione della fattispecie in esame il riferimento è alle norme del T.U.6.6.2001 n.380 che rinviato più volte (da ultimo al 30.6.2003 ex art.2 D.L.122/02 conv.dalla legge 185/2002), anche al fine di consentire una entrata in vigore adeguata alla visione del regime dei suoli dell’attuale legislatore (cfr. le importanti norme di cui al D.Leg. 27.12.2001 n.301 che hanno modificato incisivamente il T.U.), è attualmente vigente e contiene norme in parte ripetitive di quelle già esistenti ed altre innovative.
Ne consegue che i riferimenti alla l.47/85 che seguono sono da intendersi riferiti alla nuova disciplina laddove equivalente e solo laddove quest’ultima migliorativa (cfr. art.2 cp) se ne fa esclusiva menzione.
Nel caso in esame ed in particolare nella prima ipotesi, lettera a), le modifiche (in termini di destinazione d’uso) rispetto al progetto approvato andranno scrutinate con riferimento alle ipotesi normative della difformità dalla concessione edilizia e che potranno assumere o meno la veste della variazione essenziale ovvero della totale difformità dalla concessione.
Nel caso della seconda ipotesi, lettera b) che precede, verranno in considerazione le ipotesi della ristrutturazione edilizia (lett.d art.31 l.457/1978 e art.3 primo co.lett. B del T.U.edilizia 380/2001) ovvero della nuova opera.
Prima ipotesi. Opera realizzata in difformità rispetto al progetto di cui alla concessione.
Il riferimento alla lettera B contenuto nel capo di imputazione va, in tale caso, corretto in conformità al dettato dell’art.7 della l.47/85 che dispone che le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una delle seguenti condizioni a) mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal D.M. 2.4.1968.
D’altra parte, come visto, l’art.2 comma 60 l.23.12.1996 n.662 (che modificava l’originario art. 25 della l.47/85) ha attribuito alle regioni, conformemente al successivo T.U. 380/81 art.10 2° co. (che ha però escluso che questo possa avvenire nelle zone omogenee A per le quali occorre sempre la concessione) la potestà di individuare quali mutamento d’uso di immobili o di loro parti, CONNESSI O MENO A TRASFORMAZIONI FISICHE, siano subordinati a concessione e quali ad autorizzazione (la cui mancanza come noto non ha rilevanza penale, cfr. art.10 cpv l.47/85).
Tale legge c’è (o meglio già c’era) posto che la Regione Lazio con la legge 2.7.1987 n.36 disponeva all’art.7 che “le modifiche di destinazione d’uso con o senza opere a ciò preordinate, quando hanno per oggetto le categorie stabilite dallo strumento urbanistico generale, sono subordinate al rilascio di apposita concessione edilizia mentre quando riguardano gli ambiti di una stessa categoria sono soggette ad autorizzazione da parte del sindaco.” Correlativamente venivano individuate come variazioni essenziali a) il mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards previsti dal D.M. 2.4.1968 n.1444; b) modifiche delle destinazioni d’uso con o senza opere a ciò preordinate quando per le modifiche stesse è richiesta ai sensi del precedente art.7, la concessione edilizia.
In altre parole la concessione edilizia, a tale stregua, è richiesta SOLO nei casi in cui la modifica abbia determinato il cambiamento delle tipologie generali di utilizzo (residenziale, commerciale, artigianale, industriale, terziario, agricolo etc.) che delineate per sommi capi nel fondamentale decreto del 1968 cit. trovano in genere più articolata previsione negli strumenti urbanistici generali, con altrettante distinti standards di altezze, distanze, densità etc. degli edifici.
NON invece laddove pur nella modifica dell’utilizzo si rimanga all’interno della stessa categoria e standards.
Come nel caso giudicato di trasformazione di un locale destinato ad autorimessa mediante estensione ad esso delle caratteristiche abitative della restante parte dell’immobile al quale pertiene (rimanendosi all’interno della categoria residenziale). Pur con opere edilizie.
Si tratta di un’evoluzione normativa di grandissimo spessore che supera un’antica dicotomia (modifica strutturale/funzionale) che poneva il crinale concessione/non concessione (e quindi reato/non reato) sulla presenza o meno di opere edilizie per la modifica della destinazione d’uso come riflette la seguente decisione della S.C. che rispecchia quello che sarebbe stato –a tale stregua- il principio regolatore della fattispecie:
La trasformazione mediante opportune opere (nel caso di specie, interne ed esterne per la realizzazione di un servizio igienico) di un locale terraneo, adibito ad autorimessa, in appartamento per uso abitativo, costituisce mutamento d'uso dell'immobile, mutamento in senso materiale, che richiede la previa concessione, e non in senso meramente formale o funzionale che, soggetto soltanto a regime autorizzatorio, e' sanzionato come illecito amministrativo in virtu' del combinato disposto degli artt. 10, comma secondo, e 25, ultimo comma, della legge 28 febbraio 1985 n. 47( SEZ. 3 SENT. 01221 DEL 02/02/1994 UD.21/12/1993, RV. 196485 PRES. Tridico GS REL. Barone L; IMP. Parlato PM. -Confconsulente tecnico di ufficio Ranieri).
Non v’ha dubbio infatti che la violazione degli standards urbanistici è un fatto tendenzialmente sempre grave posto che si tratta di previsioni che hanno lo scopo di garantire ad ogni cittadino un livello minimo di civiltà urbana.
Ed infatti le densità edilizie, l’altezza e la distanza fra costruzioni, i rapporti fra spazi destinati a insediamenti residenziali o produttivi e spazi destinati ad attività diverse, collettive, verde pubblico, etc costituiscono cardini della programmazione urbanistica del territorio la cui violazione è idonea ad introdurre nel tessuno urbano gravi disarmonie.
Modifiche di destinazione d’uso con le quali si rimanga all’interno di ognuna della macrocategorie urbanistiche è quindi comprensibilmente e di regola meno grave.
Quanto testè detto non basta per escludere l’illiceità penale della modifica perché rimane ancora da affrontare una rilevante questione attinente alla caratteristica e natura delle opere edilizie con le quali sia stata effettuata la trasformazione e che necessita che sia presa posizione sull’impatto delle opere sui parametri urbanistici del manufatto modificato nella sua originaria destinazione d’uso.
Per rendere chiaro il discorso è evidente che non si potrebbe accettare, rimanendo al caso in esame, che se la trasformazione del locale fosse avvenuta realizzando una struttura abitativa due volte più grande se ne fosse ritenuta l’irrilevanza penale.
Ed allora, nella ricerca dell’ubi consistam, si deve senz’altro affermare che la modifica di destinazione d’uso (con opere edilizie) non rilevante penalmente è soltanto quella che mantiene sostanzialmente non alterati i fondamentali parametri urbanistici dell’originaria struttura sulla quale si è intervenuti, ossia in primo luogo il volume, la sagoma e le superfici.
Di tutto ciò vi sono importanti riscontri normativi.
Se è infatti vero, come si è visto, che alle regioni (da ultimo lo stesso T.U. all’art.10 co.2) è affidato il compito di individuare quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche dell’uso di immobili o loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività (così il T.U.cit.), è altresì vero che sia nel corso della realizzazione del progetto approvato e sia successivamente la modifica di destinazione d’uso dell’opera deve tenere conto che è altresì prevista la concessione edilizia (o in taluni la denuncia di attività con valenza di concessione ai fini penali) per
Ø l’ampliamento di manufatti edilizi (art.3 comma primo lett.e T.U.);
Ø gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente (art.10 T.U. come modificato dal D.Legisl.301/2002) che comportino modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti e delle superfici e che limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A comportino mutamenti della destinazione d’uso;
e che è considerata
Ø totale difformità dalla concessione la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione rispetto a quello oggetto di permesso ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica ed autonoma rilevanza ed autonomamente utilizzabile (art.7 l.47/85 e art.31 T.U.)
D’altra parte se non si vuole svuotare completamente la previsione che affida alla legge regionale la possibilità di individuare quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche dell’uso di immobili o loro parti sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività, occorre pur trovare un criterio che non sia meramente quello dell’opera interna, che svuoterebbe di ogni significato tale norma (vista la già prevista irrilevanza penale delle opere interne anche comportanti modifiche d’uso assoggettate a mera denunzia di inizio attività, come previsto dall’art.2 comma 60 n. 7 della l.23.12.1996 n.662). Ed infatti ipotizzare che l’irrilevanza penale sia ancorata (oltre che al situarsi la modifica nella stessa macrocategoria urbanistica) alla totale assenza di qualsiasi modifica del volume, della sagoma, dei prospetti e delle superfici dell’immobile oggetto di intervento significa né più né meno ridurre a ciò, vale a dire alle opere interne, la portata della norma.
Che peraltro risulterebbe inutile e pleonastica, posto che gli interventi edilizi realizzati senza incidere in alcun modo su quei parametri sono già di fatto e di diritto e non solo dal punto di vista penale pressoché insignificanti.
La norma in commento del resto, per come è stata formulata (e reiterata), non contiene affatto una tale limitazione avendo testualmente ben altra e più ampia portata.
In assenza di una particolare disciplina regionale che chiarisca meglio la questione, si ritiene che sia compito dell’interprete trovare il giusto punto di equilibrio.
L’art.7 della l.47/85 (art.31 T.U.) offre con la definizione di totale difformità un’utilissima coordinata perché enuncia il criterio che solo una significativa modifica dei parametri urbanistici può integrare l’ipotesi suddetta mentre è escluso, in presenza di una legge regionale del genere di quella della Regione Lazio (cit), che possa avere rilevanza un fatto di minore entità (per l’irrilevanza dal punto di vista penale della variazione essenziale).
Occorre pertanto conclusivamente affermare che in presenza di legge regionale che disponga nel modo – descritto- di quella della Regione Lazio, la modifica di destinazione d’uso dell’opera, sia durante l’esecuzione del progetto approvato e sia in un secondo momento a edificio ultimato, laddove non vi siano modifiche della categoria e degli standards urbanistici dell’immobile come da concessione e pur in presenza di opere edilizie, non è assoggettata al regime della concessione edilizia o della denuncia di inizio di attività con valenza penale, purché la modifica stessa, per come si atteggiano nel concreto e per la dimensione e le caratteristiche dei lavori edilizi, non stravolga l’originaria struttura edilizia relativamente ai suoi parametri urbanistici (volume, sagoma, superfici e prospetti) e non integri le ipotesi dei lavori in totale difformità dalla concessione (se la modifica è in corso d’opera) ovvero in assenza della concessione di ristrutturazione edilizia o in totale difformità dalla stessa (per modifica successiva).
Tutto quanto detto andrà riesaminato e riconsiderato nel caso in cui il mutamento si verifichi in area sottoposta a vincolo ambientale.
Poiché in concreto
Ø esiste la legge Regionale che esclude l’obbligo della concessione per modifiche della destinazione d’uso, anche con opere edilizie, che rimangano all’interno della stessa categoria e standards; ove, nel caso esaminato, si è collocato l’abuso; e
Ø la modifica è consistita in un’opera edilizia, di modesta valenza, che non ha modificato l’originaria struttura se non in uno dei prospetti (tamponato) e l’area dove è stato commesso il fatto non è vincolata ne deriva l’irrilevanza penale del fatto.
Seconda contestazione. Creazione nel giardino di un piccolo locale ad suo rimessaggio attrezzi.
L’art.3 del T.U alla lettera E6) richiede il permesso di costruire per gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree qualifichino come interventi di nuova costruzione ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale.
Il riferimento a tale norma è pertinente perché attraverso l’esame di un tecnico qualificato è stato appurato in dibattimento (ciò che comunque già appariva intuitivo viste le fotografie) che il manufatto, che l’ha effettivamente la destinazione nel capo di imputazione indicata, è di molto inferiore quanto a cubatura al 20% dell’edificio principale; e la presenza dell’art.2 cp rende applicabili anche ai giudizi in corso normative in bonis sopravvenute.
Secondo la giurisprudenza è pertinenza l'opera la quale pur conservando una propria individualità fisica ed autonomia funzionale venga posta in durevole rapporto di subordinazione strumentale con altra preesistente per rendere più agevole o comunque migliorarne l'uso (fra le tante Cass.5.5.1992 Staiano).
Viene al tempo stesso risolutamente affermato che l'opera pertinenziale deve essere collegata all'edificio principale con un nesso oggettivo che non consenta per natura e struttura altro che la destinazione della cosa ad uso pertinenziale in modo durevole (Cass.13.7.1992 Cappello e Cass.9.2.1990 Di Palma ).
Come dire che in materia edilizia per qualificare una struttura come pertinenza per la quale non occorre concessione (oggi permesso a costruire) è necessario che il carattere di strumentalità funzionale della nuova opera rispetto a quella già esistente sia OGGETTIVO, vale a dire possa individuarsi dalle caratteristiche e dalla struttura dell'opera la quale non deve essere logicamente ed economicamente utilizzabile in altro modo, senza che si debba avere riguardo all'elemento soggettivo, cioè alla volontà del dominus (cfr. Cass.5.4.1990 Salerno, Cass.20.6.1991 Giusti, Cass.9.2.1990 Di Palma Cass.19.1.1990 Cameran, Cass.13.7.1992 Cappello).
Tale natura è stata confermata dal vigile S. che ha riferito di un piccolissimo deposito di attrezzi per il giardino, come del resto suggerisce l’esame delle fotografie in atti.
Ne consegue, ai sensi della norma citata, l’irrilevanza dal punto di vista penale dell’opera per quale non è necessario il permesso a costruire.
P.Q.M.
Visto l’art. 530 cpp assolve gli imputati dal reato ascrittogli perché i fatti non sussistono.
Deposito gg. 40.
Roma 3/7/2003
IL GIUDICE