REPUBBLICA ITALIANA - IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI ROMA – SEDE DIST. DI OSTIA
Il giudice di pace dott. Franco Panzolini ha emesso la seguente
SENTENZA
nelle cause riunite iscr. ai nn. 2453-2454 R.G.A.C. 2002, vertenti tra:
- M. U. L. res.te in Roma, in giudizio di persona, - ricorrente –
e: - COMUNE DI ROMA, in pers. Direttore XIII Municipio dott. Claudio Saccotelli, elett.dom. in Roma via Claudio 1, - resistente –
OGGETTO: ricorso avverso avvisi di liquidazione Cosap anni 1999 e 2000 per passi carrabili.
CONCLUSIONI
Per il ricorrente, dichiarare: illegittimi i due atti ingiuntivi per difetto di forma e di sostanza; il passo carrabile non tassabile perché costruito su area privata prima che sorgesse una servitù pubblica o che l’area fosse acquisita nella proprietà demaniale; defatigatorio il comportamento del Comune e quindi condannarlo alla refusione delle spese di giudizio. Per il resistente: rigettare il ricorso perché infondato in fatto e in diritto, con la condanna del ricorrente alle spese giudiziarie.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il XIII Municipio del Comune di Roma notificava in data 21.11.2002 al dott. M. due ingiunzioni per Cosap relativo al passo carrabile sito in V.le Alessandro Magno 275, il n. 1399110258/Anno 2002 di € 107,92 per omesso versamento nel 1999 più interessi e il n. 1300110334/Anno 2002 di € 106,06 per omesso versamento nel 2000 più interessi. Con ricorso depositato in data 13.12.02 il dott. M. si opponeva alle suddette ingiunzioni chiedendone l’annullamento. All’udienza del 5.03.03 si costituisce il Comune di Roma con deposito di comparsa, con la quale deduce la legittimità delle ingiunzioni e chiede il rigetto del ricorso. Alle udienze del 9.06 (dopo la riunione dei due procedimenti del 17.03) il ricorrente chiede l’acquisizione delle prove istruttorie svolte all’udienza del 5.05 nella causa a R.G. 2349/02 avanti allo stesso giudicante. In tale udienza sono stati escussi i testi arch. A. G. e geom. G. M. per la parte ricorrente e, sempre su richiesta del ricorrente, il dott. Saccotelli Claudio, n.q. di rappr.leg. del Comune resistente, ha reso l’interrogatorio formale deferitogli. L’arch. A., dipendente della Soc. Generale Immobiliare fino all’agosto 1972, ha dichiarato che gli accessi alle abitazioni sono stati costruiti contemporaneamente alle strade, che la rete viaria dell’intero comprensorio è stata concepita come interna, non con funzione di attraversamento e non collegata direttamente alla C. Colombo e a Via dei Pescatori, a servizio dei soli residenti; ha aggiunto infine che i terzi non avevano alcun interesse ad utilizzare la stessa rete; che la pista ciclabile ha funzione di marciapiede pedonale ma è complanare alla sede stradale; il geom. G., qualificatosi direttore tecnico del Consorzio di Casalpalocco e proprietario di un immobile nello stesso comprensorio, ha riferito su aspetti che non hanno alcuna rilevanza ai fini della decisione. Il Direttore del XIII Municipio, in sede di interpello, ha confermato che le abitazioni sono state costruite contemporaneamente alla rete stradale, che con la delibera n. 22/87 il Comune ha formalizzato la volontà di acquisire alcune sedi stradali del Comprensorio, ivi compresi marciapiedi e aree verdi, fermo restando l’inere della manutenzione delle aree verdi a carico del Consorzio, che il passo carrabile non è stato realizzato con il taglio di marciapiede e siepi perché previsto nel progetto, che infine quella che il ricorrente definisce pista ciclabile, tale non è in quanto carente della segnaletica e della disciplina per la sicurezza delle piste ciclabili. All’udienza del 7.07 le parti precisano le conclusioni (il ricorrente con note allegate al verbale) e il giudice trattiene la causa in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Premesso che i procedimenti di opposizione alle ingiunzioni Cosap avanti a questo Ufficio sono da inquadrare nei giudizi secondo equità, essendo di valore contenuto nel limite ex art. 113 comma 2 c.p.c., l’odierno giudicante ritiene utile, proprio ai fini dell’equità e per evitare pronunce difformi sulla stessa fattispecie, estendere a tutti i ricorsi le risultanze istruttorie e le considerazioni in diritto acquisite nei diversi procedimenti, ferma restando per ciascun giudizio, nel rispetto dell’art. 112 c.p.c., la conformazione della sentenza alla peculiarità della situazione in fatto e quindi alla domanda. Occorre inoltre precisare che, pur essendo logica l’applicazione della normativa Tosap anche al Cosap (con le uniche differenze della obbligatorietà dell’imposizione per la prima con la competenza del giudice tributario e della natura privatistica del secondo con la competenza del giudice ordinario) le sentenze emesse tra le parti dalle Commissioni tributarie Provinciale e Regionale non assumono alcun rilievo come precedente nel presente giudizio, stante le diversità formale e sostanziale dei due processi. Intanto viene respinta l’eccezione preliminare del ricorrente sulla mancanza di convalida degli atti ingiuntivi da parte dell’autorità giudiziaria, poiché con l’art. 229 del D.Lgs. n. 51/98 di modifica dell’art. 2 del R.D. n. 639/1910, l’ingiunzione del Comune è esecutiva di diritto. Nel merito i nodi della controversia, così come evidenziati dalle parti, sono tre: accertare se il passo carrabile è stato costruito su strada privata. prima o dopo che la stessa strada venisse acquisita al demanio comunale o che vi si costituisse la servitù di pubblico passaggio; dichiarare se, per com’è costruito, il passo carrabile è assoggettabile al Cosap (prima Tosap); verificare la legittimità, formale e sostanziale, dell’ingiunzione del Comune. Sul primo aspetto occorre preliminarmente esaminare la sussistenza della competenza per materia del giudice di pace: l’odierno giudicante ritiene di dare una risposta affermativa, in quanto non si tratta di accertare la costituzione di una servitù su una strada privata, la cui esistenza è pacificamente ammessa da entrambi i contendenti (della quale perciò si può parlare “incidenter tantum”), bensì se la sua genesi è anteriore o posteriore all’occupazione, ossia alla costruzione del passo carrabile. Trattandosi appunto di strada privata, spetta al Comune, attore sostanziale nei giudizi di opposizione alle ingiunzioni, l’onere di provarne il trasferimento al demanio o l’insorgenza della servitù di pubblico passaggio in data anteriore all’occupazione dell’area da parte del privato per la costruzione dell’accesso. Al riguardo l’art. 63 del D.Lgs. n. 446/97 dispone che “il pagamento del canone può essere anche previsto per l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge”. Occorre dunque verificare se il passo carrabile de quo sia stato realizzato anteriormente alla costruzione della strada, ancora nello stato di proprietà privata non soggetta a pubblico passaggio. Se così fosse, il Comune di Roma non potrebbe pretendere il corrispettivo di una utilizzazione sorta libera da ogni vincolo pubblico. Sta di fatto che il Comune di Roma ha stipulato in data 2.11.1960 una convenzione con la Società Generale Immobiliare p.a., con la quale l’impresa si è impegnata a realizzare tutte le opere urbanistiche primarie e secondarie, tra le quali l’intera rete stradale, secondo la planimetria allegata e con precise caratteristiche dimensionali, e la sistemazione di aiuole a complemento della rete; nello stesso atto viene tra il resto precisato (art. 2) che “la rete stradale con le relative aiuole resterà di proprietà privata”, ma che (art. 3) “qualora in avvenire il Comune decidesse di rendere pubblica in tutto o in parte la rete stradale prevista nel progetto, la Società, in proprio e per i suoi aventi causa” si impegna a trasferire al Comune di Roma le aree stradali con le relative aiuole, e con i servizi effettivi su di esse esistenti gratuitamente”. Il Comune di Roma ha disposto l’acquisizione in proprietà pubblica delle aree del comprensorio di Casalpalocco con delibera n. 22 del 27.01.87, per cui, fino a quella data, la rete stradale è rimasta di proprietà privata. Il fatto che le strade fossero private non significa però che venissero sottratte all’uso pubblico: una strada privata, per essere riservata all’uso esclusivo dei proprietari (“uti singuli”) reca segnali e opere (p.es. barriere di accesso) che palesemente impediscono il transito o qualsiasi altro uso agli estranei (“uti cives”); mancando tali limitazioni (non dedotte dal ricorrente), il comportamento omissivo dei proprietari ha consentito che le strade, pur senza un’intenzione dichiarata, fossero fin dall’inizio a disposizione della collettività. Non si può pertanto escludere la fondatezza della tesi sostenuta dal Comune, cioè che la strada sulla quale è costruito l’accesso alla proprietà privata fosse, già prima dell’acquisizione in proprietà pubblica, assoggettata di fatto al pubblico uso, in forza di una servitù acquisita per “dicatio ad patriam”, ossia una servitù di pubblico passaggio originata non da un atto formale, bensì attraverso la duratura utilizzazione da parte della collettività: tale strada invero era ed è idonea a soddisfare, per la circostanza del suo collegamento con le strade pubbliche, esigenze di pubblico interesse generale. L’istituto, di diritto pubblico, della “dicatio ad patriam” si realizza per il solo fatto della messa a disposizione volontaria (affermativa o omissiva) da parte del proprietario dell’area in favore di una collettività indeterminata di individui considerati “uti cives”, titolari di un interesse generale. Che tale tesi sia stata contraddetta dallo stesso Comune con la deliberazione della G.M. n. 2983 del 17.04.79 – ove si afferma che le strade consortili di Casalpalocco “seppure aperte al pubblico transito, non risultano assoggettate a servitù di uso pubblico” – non significa che simile valutazione possa poi, mutate le condizioni socio-politiche o le esigenze di bilancio che l’hanno determinata, essere radicalmente modificata: basti esaminare la circolare del Comune di Roma n. 69197 del 2.10.1997, che innova le disposizioni della circolare n. 28429 del 19.05.95, e la lettera prot. 23963 del 27.05.96 dell’Avvocatura comunale. Rimane comunque, ora, da chiarire se il passo carrabile sia stato costruito prima, contemporaneamente o dopo la costruzione della strada, o meglio l’apertura della stessa al passaggio, privato e pubblico che sia. Il ricorrente, al quale spetta l’onere della prova contraria come convenuto sostanziale (art. 2697 c.c.), afferma che il proprio passo carrabile è stato realizzato nel 1973, come da progetto approvato dal Comune di Roma in data 21.11.1972 e atto d’obbligo del 25.01.1973, ma non ha depositato il certificato di fine lavori, che avrebbe provato l’avvenuta realizzazione dell’accesso, né fornito alcuna prova sulla data di apertura alla viabilità della strada, sulla quale il passo insiste. Sul punto il ricorrente ha chiesto ed ottenuto prova per testi e interpello del Direttore del XIII Municipio, incombenze espletate all’udienza del 5.05.03: il teste del ricorrente arch. A. e lo stesso Direttore del XIII Municipio hanno affermato che i passi carrabili sono stati costruiti contemporaneamente alla strade del comprensorio. Il giudice peraltro, mentre non può ammettere le valutazioni del teste A. sull’interesse degli estranei all’uso della rete stradale, rileva che le dichiarazione dei due testi non forniscono alcuna prova sulle modalità e i tempi di insorgenza della servitù e nemmeno sulla costruzione degli accessi avvenuta successivamente all’agosto 1972; inoltre, a specifica domanda, l’arch. A. ha risposto che l’aiuola, avente funzione di arredo stradale o separazione tra la strada e i confini delle proprietà private oppure ancora di separazione della pista ciclabile, è interrotta in prossimità dei passi carrabili. Il Comune ha provato con la documentazione prodotta che il comprensorio di Casalpalocco è sorto per singoli lotti quando le strade erano già state costruite e aperte al pubblico transito, prima cioè delle case di abitazione e dei relativi accessi carrabili; la realizzazione del comprensorio è avvenuta infatti, come prescritto nella convenzione del 2.11.1960, in lotti e le licenze di concessione edilizia sono state rilasciate dopo il completamento delle opere di urbanizzazione previste, essendo stato definito l’assetto urbanistico edificabile e regolati i relativi oneri di lottizzazione. In conclusione sulla questione, il giudice ritiene che, in forza del richiamato art. 63 del D.Lgs. 446/97 e dell’art. 38 comma 3 del D.Lgs. n. 507/93, è legittima l’imposizione del Cosap al ricorrente per la preesistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada dov’è stato costruito il suo passo carrabile. Il secondo nodo da sciogliere è, ancora, la legittimità dell’imposizione del Cosap al passo carrabile del ricorrente per com’è stato costruito, ossia se l’occupazione rientra nei casi di tassabilità previsti dalla legge. Occorre verificare in concreto se per l’accesso in questione sussistono i presupposti di cui all’art. 44 comma 4 della legge n. 507/93. Per i passi carrabili di v.le Alessandro Magno il Comune sostiene di aver fatto eseguire accertamenti dalla s.p.a. Gemma, asseverati poi con appositi verbali della Polizia Municipale: è stato così evidenziato che i passi carrabili, tra i quali quello di proprietà del ricorrente, sono stati realizzati sulla interruzione del marciapiedi e della siepe, di proprietà comunale in forza di atto d’obbligo del 25.01.1973 della Soc. Generale Immobiliare in favore del Comune di Roma. Per marciapiedi il Comune intende l’area intercorrente tra la proprietà privata e il ciglio della strada, che il ricorrente sostiene erroneamente essere “pista ciclabile”, mentre il resistente lo nega, avendola riconosciuta come tale solo in epoca recente. Sussiste pertanto per detti passi carrabili la presenza di almeno uno dei tre requisiti previsti dall’art. 44 comma 4 della 507/93, posto che l’art. 3 comma 60 della legge n. 549/95 ha abrogato con effetto dall’1.01.1996 il comma 7 del predetto articolo. Ultima questione da risolvere è quella sulla legittimità delle ingiunzioni per il pagamento del Cosap. E’ vero quanto sostiene il ricorrente che il verbale di accertamento del passo carrabile non è stato a lui, quale occupante abusivo (non avendo mai presentato la domanda di concessione), notificato ai sensi dell’art. 14 del Regolamento Cosap. Come pure, osserva l’odierno giudicante, non è stata correttamente, per lo stesso motivo, formulata l’ingiunzione, perché così com’è formulata è valida ed efficace solo in conseguenza ad una denuncia del passo da parte del proprietario. Il Regolamento Cosap del Comune di Roma è stato approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 339 del 21.12.1998 e parzialmente modificato con deliberazione dello stesso Consiglio n. 27 del 25.02.2002. Gli avvisi di liquidazione sono stati emessi dal Direttore del XIII Municipio in assenza di domanda di concessione da parte del privato (art. 3): nel caso in esame non esiste dunque un atto di concessione (art. 5), dal quale nasce il diritto del Comune ad esigere il Cosap (art. 15). Si verte pertanto in una fattispecie di occupazione abusiva (art. 4), per la quale la procedura da seguire è quella della riscossione coattiva (art. 22). La mancata osservanza delle norme tributarie (come detto, applicabili anche al Cosap) e ancor più l’omessa denuncia del passo carrabile comporta l’attivazione del procedimento di accertamento (artt. 51 e 53 D.Lgs. n. 507/93 oppure art. 63 comma 2 D.Lgs. n. 446/97), che consiste nella emissione di un “avviso di accertamento per omessa denuncia” con l’applicazione (art. 14 comma 6 Reg.Consap) di una indennità (canone maggiorato) e di una sanzione amministrativa di ammontare non inferiore alla indennità né superiore al doppio dell’indennità stessa (a partire dal 2002) o di ammontare pari al doppio (fino al 2001). Pertanto sotto questo profilo gli avvisi del XIII Municipio sono inefficaci ai fini della riscossione, sia per difetto di forma che per difetto di sostanza in quanto privi di forza esecutiva. La compensazione integrale delle spese di giudizio è certamente equa, considerati la novità della trattazione avanti al giudice di pace e l’essere stati le parti in giudizio di persona.
P.Q.M.
visti gli artt. 64 D.Lgs. 446/97, 44 co. 4 L. 507/93, 2697 c.c. e 113 co. 2 c.p.c.,
il Giudice di pace di Ostia, definitivamente pronunciando:
- dichiara la legittimità dell’imposizione del Cosap del Comune di Roma al passo carrabile sito al civico n. 275 di V.le Alessandro Magno, di proprietà del ricorrente dott. M. U.L.;
- dichiara inefficaci ai fini della riscossione le ingiunzioni del Comune di Roma, emesse a carico del dott. M. U.L., n. 1399110258/Anno 2002 di € 107,92 (più interessi) per l’annualità 1999 e n. 1300110334/Anno 2002 di € 106.06 (più interessi) per l’annualità 2000;
- compensa interamente tra le parti le spese del presente giudizio.
Roma, 28 luglio 2003