REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Nella causa civile iscritta al n° 664 RACC 2006, decisa con dispositivo letto all’udienza del 22.2.2007, promossa da
GIUBILEI MIRELLA, costituita in giudizio personalmente, dom/ta in Roma – Via Duccio di Buoninsegna 22 -ricorrente opponente-
COMUNE DI ROMA, rappr/to da delegato del Sindaco F.D. Dott.ssa Vera Marinilli dom/ta c/o Avv/ra Comunale – V. del Tempio di Giove 21 – Roma giusta indicazione in epigrafe della sua comparsa -opposto-
NONCHE’
Con atto inoltrato a mezzo posta in data 20.2.06 la ricorrente in epigrafe proponeva opposizione avverso iscrizioni a ruolo in cartella esattoriale asseritamene notificatale nello stesso mese, di crediti del Comune di Roma relativamente ad irrogazione di sanzioni per due infrazioni al C.d.S., risalenti al 5.6.01, di ammontare complessivo di €uro 2.470,26, dei quali complessivi €uro 1.023,35 per importi testualmente indicati come “magg/ne rit pag. L. 689/81”.
Con provvedimento ex art. 22 u.c. L. 689/81 nonché ex art. 29/co.1 D.L.vo 46/1999 (in materia di riscossione mediante ruolo) veniva sospesa la esecutorietà della opposta procedura esattoriale, contestualmente provvedendosi ad ogni incombenza dovuta ai sensi del comma 2 del successivo art. 23 della predetta legge.
La evocata concessionaria della riscossione, indicata in epigrafe del presente atto, non si costituiva e veniva dichiarata contumace.
L’evocato Comune di Roma, dopo aver depositato in cancelleria in data 7.7.06 documenti ex art. 23 L. 689/81 nonché atto di costituzione oppositivo, restava assente all’udienza fissata ai sensi di detto articolo ma tale costituzione, fermi restando gli effetti del deposito dei documenti (Cass. 8037/02) inquantoché dovuto ex art. 23/co. 2 L. 689/81, veniva dichiarata inefficace e quindi inammissibile, anche per ogni deduzione e richiesta ivi svolta, per carenza della determinazione autorizzativa della stessa da emettersi dall’Avvocato Capo dell’Avvocatura Comunale come richiesto dall’art. 3/co. 1 del “Reg/to di organizz/ne per l’esercizio dell’azione di promovimento del giudizio e resistenza alle liti” di cui alla delibera giuntale n° 182/01 del 27.1.01 regolante, ex art. 34/co. 4 dello Statuto comunale, anche le determinazioni in merito alla resistenza nei giudizi nei quali l’Amm/ne è convenuta.
Il ricorso merita accoglimento per i seguenti
M O T I V I
1) Dalla mancanza di indicazione della data della notifica nel riquadro della relazione di notificazione, predisposto a stampa sulla prima pagina della cartella, consegue l’ammissibilità temporale della proposizione del ricorso nel ragionevole termine del 20.2.06 poiché il contrario non è stato dimostrato da parte dell’ente opposto o della sua concessionaria del servizio di riscossione e mittente della richiesta di notifica a mezzo posta della cartella. La completa e regolare compilazione del relativo avviso di ricevimento fornisce ex art. 26/co. 4 D.P.R. 602/73 l’unica prova valida della data di notificazione ex art. 149 C.P.C. ed è posta a carico del predetto mittente ove si intenda contestare che la proposizione del ricorso sia avvenuta in data non ricompresa in quella di giorni 30 decorrenti “ex lege” da essa notifica e cioè -nella fattispecie- in data 7.1.06 indicata in scheda -ad uso interno- prodotta dal Comune.
Il predetto articolo del D.P.R. dispone che “Il concessionario in caso di notifica a mezzo posta deve conservare per cinque anni … l’avviso di ricevimento ed ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente”: richiesta che nella fattispecie era stata vanamente formulata da parte di questo giudicante già nel testo del decreto di fissazione dell’udienza di comparizione delle parti ex art. 23 L. 689/81 notificato alla Banca Monte P. di Siena il 27.10.06 altresì rimasta contumace.
Giurisprudenza consolidata della S.C. vuole che:
- Sent. 11072/03: “La notifica a mezzo del servizio postale non si esaurisce con la spedizione dell’atto, ma si perfeziona con la consegna del relativo plico al destinatario e l’avviso di ricevimento prescritto dall’art. 149 c.p.c. è il solo documento idoneo a provare sia l’intervenuta consegna, sia la data di essa, sia l’identità della persona a mani della quale è stata eseguita; ne consegue che, ove tale mezzo sia stato adottato per la notifica del ricorso per cassazione, la mancata produzione dell’avviso di ricevimento comporta non la mera nullità, bensì l’inesistenza della notificazione (della quale, pertanto, non può essere disposta la rinnovazione ai sensi dell’art. 291 c.p.c.) e l’inammissibilità del ricorso medesimo.”
- Sent. 1453/00: “In tema di notificazione eseguita a mezzo del servizio postale quando l’avviso di ricevimento si presenta sottoscritto in modo leggibile, mentre non altrettanto leggibile appare l’indicazione della qualità del consegnatario, la notificazione non è per sé nulla, è bensì una notificazione rispetto alla quale il destinatario può sostenere non esservi la prova che la consegna è avvenuta a persona che poteva riceverla per suo conto, restando in tal caso la prova dell’esistenza di uno dei rapporti che legittima il consegnatario del piego postale a carico di chi ha richiesto la notifica.”
2) Anche a poter prescindere da tutto quanto precede rilevasi che alla fotocopia dell’avviso di ricevimento del plico che conteneva la cartella prodotta in atti del Comune non può conferirsi alcuna rilevanza atteso che dall’esame di essa copia rilevasi -con data indicata nel 7.1.06- apposta una sottoscrizione assolutamente inintelligibile sotto la raccomandazione a stampa “firma dell’incaricato della distribuzione”, corredata -altresì- da un segno di freccia rivolto verso il rigo soprastante ove (sempre predisposto a stampa) si richiede testualmente la “firma del destinatario o persona incaricata (per esteso e leggibile)”.
A fronte di tale produzione la ricorrente faceva -altresì- tempestivamente verbalizzare all’udienza 22.2.07 di non riconoscere come propria, poiché di in individuabile riferibilità, la predetta firma cosicché, anche se -per avventura- la mancata produzione dell’originale dell’avviso potesse intendersi sostituita dalla fotocopia dello stesso prodotta in atti del Comune, la predetta contestazione ex art. 214 c.p.c. effettuata dalla Giubilei, farebbe venir meno -a propria volta- la validità del principio di cui al terzo comma dell’art. 156 C.P.C. in correlazione a quello dell’art. 160 C.P.C., poiché il disconoscimento impedisce -parimenti all’inesistenza- l’acquisizione di ogni efficacia probatoria al documento prima ancora che esso possa produrre alcun effetto nel giudizio: Cass. 1634/84; 3143/82.
Ciopertanto la notifica della cartella è da considerarsi “tamquam non esset” anche per quanto concerne la data ivi indicata e sempre senza l’applicabilità della sanatoria di cui all’art. 156 C.P.C. ché si riferisce a fattispecie estranee alla radicale inesistenza: Cass. 5141/94; Trib. Roma 4509/04 Sez. IX; Trib. Roma 4.4.89 in Temi Romana 1989/pag. 66.
Dal che consegue la ammissibilità temporale della opposizione qui in esame.
3) Dall’eccezione, per nulla contestata, della mancata notifica dei due verbali sanzionatori del C.d.S. cartellizzati, discende -per costante giurisprudenza di merito e della S.C.- la illegittimità delle loro iscrizioni a ruolo e conseguentemente della relativa cartella.
4) La stessa eccezione ed opposizione, svolta per quanto sopra, ricomprende anche quanto concerne le iscrizioni dei corrispondenti importi per maggiorazioni per ritardato pagamento le cui irrogazioni risultano notificate per la prima volta, senza essere state precedute da notifica di alcun provvedimento di loro inflizione, indicate entrambe come “magg/ne rit. pag. L. 689/81” ossia in modo criptico e tutt’altro che confacente con il disposto dell’art. 7/co. 1 L. 212/00 sullo Statuto dei diritti del contribuente, inderogabile a norma del suo art. 1/co. 1 e quindi eccepibile -ma qui non eccepito- ex art. 617 C.P.C.
A proposito di tali maggiorazioni deve rilevarsi che, ove il male espresso riferimento possa intendersi fatto in relazione all’oggetto dell’art. 27 L. 689/81, tratterebbesi di crediti che, anche ad avviso della Corte Costituzionale (ord/za n° 308 del 14.7.99), costituiscono autonoma e specifica sanzione aggiuntiva e non un mero criterio di computo di interessi moratori che -infatti- citati nel comma 5 del predetto art. 27, come elemento “eventuale” e costituente dette maggiorazioni, non sono previsti in materia di sanzioni del C.d.S.
Il richiamo indiretto a quest’ultimo articolo contenuto nel comma 1 dell’art. 206 del C.d.S., risulta -però- rivolto, per quanto leggesi all’art. 389 del Reg/to del C.d.S., alle sole modalità di riscossione e non anche alle maggiorazioni; tanto che in quest’ultima norma, ed in particolare al comma 3, non si addebitano mai interessi né maggiorazioni al ritardatario del pagamento e sino alla formazione del ruolo, il che implicitamente contrasta ed esclude l’applicabilità del disposto del comma 6 del predetto art. 27 poiché questo applica le maggiorazioni “per ogni semestre a decorrere da quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in cui il ruolo è trasmesso all’esattore”. Infine il silenzio osservato al riguardo nell’art. 194 C.d.S. supporta ulteriormente la illegittimità nel merito “ab nuce” della pretesa di dette maggiorazioni.
5) La suddetta pretesa risulta illegittima anche e comunque per il modo di irrogazione atteso che per legittimarla “in rito” occorrerebbe il promovimento della rituale procedura sanzionatoria, indispensabile -ai sensi dell’art. 12 L. 689/81- per ogni sanzione amministrativa pecuniaria, con l’uso dei particolari criteri di cui all’art. 11 L. 689/81 e con le modalità, tempi e misure dovute ai sensi dei successivi artt. 14 – 16 – 17 – 18, nonché per il C.d.S. ai sensi dell’art. 195/co. 2 e sempre con la correlativa occorrenda tutela ai sensi degli artt. 22 e 23 della stessa L. 689/81.
Nulla può consentire che la modalità di calcolo della sanzione potrebbe sottrarsi né al criterio che la dottrina definisce di intuitivo e naturale principio retributivo, in misura da farlo risultare proporzionato alla pericolosità, dannosità, disvalore sociale del fatto riprovevole, né a quello che tenga conto dell’attività di ravvedimento posta in essere dal trasgressore nel caso in cui paghi la sanzione edittale seppur fuori termine, sempre graduabile nella durata della tardività.
Né la modalità predetta potrebbe sottrarsi al criterio valutativo relativo alle condizioni economiche del soggetto ed a detrimento di chi ne abbia possibilità minori rispetto a coloro per il quale l’importo della sanzione debba essere aumentata per avere pratico valore affittivo in presenza di più agiate condizioni economiche ed in modo da ricondurre a sostanziale parità, sul piano delle responsabilità da illecito, tutti i cittadini, in modo che il castigo abbia per essi identico valore soggettivo affittivo per tendere obbiettivamente al fine costituzionalmente sancito dal comma 3° dell’art. 27 della Corte Costituzionale e cioè alla rieducazione del condannato. Ciò, infine, anche per non denegare l’applicabilità del disposto dell’art. 16 L. 689/81 che consente -nei termini- il pagamento in misura ridotta mediante versamento di somma pari al terzo del massimo della pena edittale, ovvero, se più favorevole, al doppio del minimo: norma che trova applicazione anche quando si tratti di sanzione determinata in misura fissa od in misura proporzionale, sicché il minimo ed il massimo edittale si identificano in dette rispettive misure e pertanto il pagamento nei termini deve essere ridotto ad un terzo dei corrispondenti importi massimi: Cass. 2407/89; 3924/92.
In precedenti statuizioni (nn° 1664/06 e successive) questo Giudicante ha già osservato che “la sanzione-maggiorazione non essendo “accessoria”, poiché prevista al di fuori di qualsiasi contesto disciplinare di sanzioni “principali”, ha natura di sanzione autonoma seppur derivata da quella prioritaria, come avviene per esempio, ma nell’ambito dello stesso C.d.S., per quella irrogata ex art. 180 C.d.S. ai sensi del comma 2 dell’art. 126bis del C.d.S.
La sanzione in questione va inquadrata tra quelle “proporzionali” contemplate dalla seconda parte del comma 1 dell’art. 10 nonché dall’art. 115 L. 689/81, senza possibilità di unificazione con quella irrogata dal C.d.S. in cui non è finalisticamente contemplato, in considerazione della circostanza che “quando l’opposizione del privato investa la fase della riscossione del credito trovano applicazione le disposizioni della L. 24.11.1981 n° 689, attesa la previsione di cui all’art. 12 di detta legge il quale, prescrivendo che le disposizioni del capo I della stessa si osservano in quanto applicabili cosicché, salvo che non sia diversamente stabilito per tutte le violazioni per le quali sia comminata la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, ancorché non sostitutiva di una sanzione penale, rende palese l’intento del legislatore di attribuire carattere generale alle richiamate disposizioni, così da ricomprendervi qualsiasi ipotesi di illecito amministrativo, ad eccezione delle violazioni disciplinari (espressamente escluse) e di quelle comportanti sanzioni non pecuniarie”: Cass. 28.8.97 / 8162; 25.7.97 / 6967; S.U. 1879/85.”
La S.C., con sentenza n° 491/00, dopo aver ricordato la statuita competenza (sent. S.U. 780/99) del giudice ordinario avverso gli atti esecutivi dell’esattore e quindi contro la cartella esattoriale o l’avviso di mora emessi per la riscossione di somme relative a sanzioni amministrative inflitte per violazioni di norme sulla circolazione stradale iscritte in ruoli dai quali si desumono difetti relativi alla regolarità formale degli atti medesimi, ha ricordato -altresì- che il rinvio previsto dall’art. 27 L. 689/81 alle norme previste per la esazione delle imposte dirette anche per la riscossione delle predette sanzioni amministrative ex art. 206 C.d.S., non costituenti tributi, deve intendersi limitata -Cass. S.U. 780/99- ai mezzi messi a disposizione dell’autorità interessata alla riscossione di entrate, con esclusione dei limiti di tutela giurisdizionale dettati esclusivamente per la riscossione di somme a titolo di tributo (artt. 53 e 54 D.P.R. 602/73). La stessa Corte ha concluso -come pure in sent. 2293/00- che se in precedenza non vi è stato mai l’emissione di un provvedimento di irrogazione della sanzione, ovvero se l’ingiunto non ha mi ricevuto la (rituale) notifica di detto provvedimento pur essendo questo stato emesso, tale soggetto è stato illegittimamente privato della possibilità di proporre tempestiva impugnazione ex art. 22 e segg. L. 689/81, per cui dal momento della notifica della cartella o dell’avviso di mora decorre per lui il termine ivi previsto per recuperare mediante l’opposizione, il momento di garanzia costituito da quest’ultima.
Con sent. 1122/00 resa a S.U. la stessa Corte ha rappresentato che “il ruolo che costituisce il titolo esecutivo in senso documentale è formato, può esserlo, quando si sono determinate le situazioni che consentono di procedere all’esecuzione formata per la riscossione di un credito, situazioni che configurano il titolo esecutivo in senso sostanziale e che l’art. 21 D.Lgs 26.2.99 n° 46 denomina “presupposto per l’iscrizione a ruolo” quando le relative entrate, di cui all’art. 17 che lo precede, risultano da titolo avente efficacia esecutiva.”
Con sent. 9725/00 la S.C. ha -altresì- posto in risalto la diversa entità intercorrente tra gli eventuali interessi e le maggiorazioni dell’art. 27 L. 689/81 che essendo di ammontare notevolmente superiore confermano la loro natura di autonoma sanzione afflittiva ed ha osservato, altresì, che “una norma, la quale” -come il predetto art. 27- “estende dalle imposte dirette ad altre prestazioni imposte il sistema dell’esecuzione esattoriale non significa per sé che l’ente creditore possa in ogni caso far valere la sua pretesa, manifestandola al debitore per la prima volta attraverso il ruolo ed i conseguenti atti dell’esattore … ma dette norme che estendono il sistema di riscossione esattoriale ad entrate di tipo diverso da quelle tributarie” (come accade con il richiamo operato dall’art. 194 C.d.S. all’art. 27 della L. 689/81 ricompreso nella sua sezione II del capo I) “hanno la sola portata di porre a disposizione del creditore quel più economico metodo di riscossione, sottraendo così il creditore alla necessità di intraprendere esso volta per volta un’espropriazione forzata condotta secondo le regole ordinarie. Non hanno invece, se ciò non risulti espressamente affermato, l’inusitata portata di consentire, al creditore di formarsi da sé il titolo esecutivo, prima ancora che la pretesa sia stata affermata in confronto dell’altra parte, con un atto amministrativo od una domanda giudiziaria, sì da impedire che la difesa della parte possa esercitarsi prima ancora della formazione del ruolo …Del resto, nelle disposizioni generali dettate dalla legge 689 del 1981 sono tradotti due fondamentali principi di diritto amministrativo: la necessità che il destinatario di un provvedimento negativo sia avvisato del procedimento che si apre nei suoi confronti e che ogni procedimento sia concluso attraverso il provvedimento tipico previsto dalla legge. Principi che, lo si è visto, non collidono ma si integrano con quelli che sono alla base dell’esecuzione esattoriale, in quanto forma di esecuzione speciale, che del resto la stessa legge 689 del 1981, all’art. 27, richiama come forma ordinaria di riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie, dopo che le stesse sono state applicate attraverso il provvedimento in contraddittorio e l’ordinanza ingiunzione … Può allora considerarsi acquisito il risultato ulteriore che l’iscrizione della sanzione pecuniaria nel ruolo deve essere preceduta dalla contestazione della violazione ed in mancanza del pagamento dall’ordinanza ingiunzione … Solo della notificazione dell’ordinanza ingiunzione, invece mancata, tiene luogo quella della cartella di pagamento (Cass. 6.7.99 n. 7015). La cartella di pagamento contiene gli elementi che servono per individuare la pretesa (art. 26 del D.P.R. 29.9.1973 n. 602) e perciò la sua notificazione mette a conoscenza della parte che è stata iscritta nel ruolo una somma che corrisponde alla sanzione amministrativa pecuniaria di cui l’ente richiede il pagamento per quella determinata violazione. L’opposizione non potuta proporre contro ‘ordinanza ingiunzione resta proponibile e costituisce d’altra parte il mezzo per contestare nel contraddittorio con l’ente la sussistenza della violazione …La Corte ritiene che, nei giudizi previsti dall’art. 22 della L. 689/81, quando la parte chiede al giudice, come sua domanda principale, di accertare che la somma corrispondente ad una sanzione amministrativa pecuniaria è stata iscritta a ruolo senza che la violazione sia stata contestata e senza che sia stata emessa ordinanza ingiunzione e questa domanda si rivela fondata, il processo deve chiudersi con una sentenza che dichiara illegittima l’iscrizione a ruolo, e che non possa essere esaminata la questione se la violazione sanzionata è stata o no commessa. Il principio di ordine generale, che l’oggetto del giudizio cui dà luogo l’opposizione non si esaurisce nella verifica della conformità alla legge del provvedimento che applica la sanzione, ma si estende all’accertamento dei fatti che giustificano l’applicazione della sanzione, non si traduce nella rilevanza del solo aspetto sostanziale del rapporto. Consente bensì di non attribuire rilievo ad ogni violazione di norme del procedimento (Cass. 5.8.99 n. 8427), ma non anche di fare del giudizio di opposizione la sede dell’accertamento della violazione, quando siano affatto mancati i momenti essenziali del procedimento di applicazione della sanzione (Cass. 15.1.99 n. 391). Ne resterebbe altrimenti vanificata la funzione della disciplina dettata dalla legge 689/81, ordinata a differire l’intervento dell’autorità giudiziaria ad un momento successivo all’applicazione della sanzione e per quanto possibile ad evitarlo attraverso un procedimento in contraddittorio”. Di questo, peraltro, al cittadino non è fornita alcuna cognizione, neppure indiretta, di possibilità di instaurazione, sottacendosi nei testi dei VAV la indicazione della eventualità di applicazione della sanzione-maggiorazione in caso di ritardo nel pagamento della metà del massimo di cui al comma 3 dell’art. 203 C.d.S.: silenzio questo che, correlato al disposto -altrettanto silenzioso di cui all’art. 389 commi 2 e 3 del Reg/to del C.d.S. e contrario al principio di correttezza e trasparenza dettato per la P.A.- conferma la illegittimità delle sanzioni-maggiorazioni pretese per i ritardi nel pagamento delle ordinarie sanzioni del C.d.S.
6) Solo “obiter dictum” si osserva che la denegata eventuale ammissibilità del procedimento di irrogazione delle citate sanzioni particolari, che troppo spesso la P.A. cartellizza al limite della prescrizione, per sospette convenienze di cassa, stante l’autonomia da quello della sanzione ordinaria, sarebbe oggetto dei limiti della prescrizione quinquennale da computarsi indipendentemente da quelli della sanzione codificata.
7) La inesistenza giuridica della procedura sanzionatoria sui quali è tenuta a fondarsi la pretesa dell’Amministrazione è rilevabile anche d’ufficio (Cass. 11595/01 – 7666/97) così come viene rilevata.
Ciopertanto e senza pronunzia sulle spese di causa in presenza di difesa atecnica è stato letto il seguente
P.T.M. il Giudice adito V° gli artt. 22 – 23 L. 689/81 in accoglimento del ricorso dichiara la illegittimità delle iscrizioni a ruolo nella opposta cartella di pagamento N° 09720050283571824000=, inclusa ogni maggiorazione, per l’effetto annullandole tutte in uno alla cartella stessa; nulla per spese di causa.