REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI ROMA
SEDE DISTACCATA DI OSTIA
Il Giudice di Pace dr. Mario Marini ha pronunciato la seguente definitiva
Nella causa civile iscritta al n° 1073 RACC 2004, ritenuta in decisione all’udienza del 13.4.2006
A.B., elett/te dom/to in Roma – Viale zzzzzzz presso Avv. A.M. che lo rappresenta e difende per procura emarginata all’atto di citazione
-attore-
COMUNE DI ROMA in persona del Sindaco Walter Veltroni elett/te dom/to in Roma – V. yyyyyyy presso lo studio dell’Avv. P.G. che lo rappresenta e difende per procura emarginata all’atto di citazione passiva
-convenuto-
- OGGETTO: risarcimento danni per caduta di cartello pubblicitario.
- CONCLUSIONI: come precisate all’udienza del 13.4.06.
Con atto di citazione ritualmente notificato in data 4.6.04, l’attore in epigrafe chiedeva dichiararsi, ai sensi e per l’effetto di cui all’art. 2051 e comunque all’art. 2043 C.C., l’esclusiva responsabilità del Comune di Roma per i danni materiali subìti in €uro 1.468,32 dalla propria autovettura Lancia Y tg. xxxxxxx mentre il 16.11.02 alle ore 18.30 transitava in Roma - V. dell’Archeologia nei pressi dell’incrocio con Via Cochi, a seguito del violento “impatto” per la caduta, su detta auto, di un fatiscente cartellone pubblicitario, installato sul margine del marciapiedi della sede stradale suddetta.
All’udienza di prima comparizione del 16.7.04 si costituiva in giudizio l’amministrazione comunale, eccependo preliminarmente l’incompetenza territoriale di questo Giudice a fronte di quella del Giudice di Pace di Roma, nonché il difetto di legittimazione passiva “non sussistendo, sul luogo del fatto, alcun cartello pubblicitario autorizzato del Comune di Roma”. Essa convenuta richiedeva, pertanto, l’autorizzazione a chiamare in causa il non ancora individuato proprietario del cartello abusivo per essere da lui manlevato e/o rimborsato; nel merito eccepiva anche la inapplicabilità dell’art. 2051 C.C. e quindi la infondatezza della domanda attorea di cui chiedeva il rigetto.
Motivatamente denegata ogni altra istanza di carattere istruttorio delle parti, rinviavasi all’udienza del 1.12.04 per procedere, come ivi procedevasi, all’interrogatorio libero dell’attore A.B. nonché alla escussione di teste da esso indicato.
In quest’ultima udienza la difesa del Comune reiterava la richiesta di autorizzazione -motivatamente ancora respinta- a chiamare in causa “terzo” indicato nella persona di tale C.D. quale -da ultimo- individuato proprietario del cartello nonché quale titolare della relativa concessione n° 2029/87 non meglio precisata. All’udienza del 30.6.04, nella mancata presentazione del C.T.U., già nominato per ogni occorrenda valutazione dei danni subìti dall’autovettura, le parti concordavano per rinvio a conclusioni, altresì rimettendosi alla discrezionalità del Giudicante per la detta valutazione.
All’udienza del 2.11.05 le parti reiteravano la richiesta di cui sopra pur nella persistente omissione da parte del Comune di Roma di fornire notizie chiestegli da questo Giudicante, con ordinanza 9.12.04 ex art. 213 C.P.C. e rimessale sin dal 20.4.05, in ordine ai criteri per i quali esso Ente era stato a suo tempo richiesto -ai sensi dell’art. 2/co. 2 L. 372/91- da parte del competente Ministero relativamente alla istituibilità della qui intestata Sede Distaccata in Ostia dell’Ufficio del Giudice di Pace di Roma.
Le parti, dopo deposito di note autorizzate, all’udienza del 13.4.06 così rispettivamente concludevano:
- l’attore, riportandosi alle note che si rifacevano alle conclusioni dell’atto introduttivo: “Piaccia all’Ill.mo Giudice di Pace adito, disattesa ogni contraria istanza, ecezione e deduzione: In via principale accertare e dichiarare, ai sensi e per l’effetto di cui all’art. 2051 c.c., ovvero ai sensi e per l’effetto di cui all’art. 2043 c.c., la responsabilità del Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, dei danni materiali subiti dal sig. A.B., in seguito al citato evento e, per l’effetto, condannarlo a titolo di risarcimento, al pagamento della somma di €. 1.468,32, o al pagamento della diversa somma che verrà accertata nel corso del giudizio, eventualmente anche secondo equità, oltre agli interessi maturati e maturandi dalla data del sinistro all’effettivo soddisfo. Con vittoria delle spese di giudizio.”
- il convenuto, riportandosi alle note, che a loro volta si rifacevano alle conclusioni della comparsa di risposta: “Piaccia all’Ill.mo Giudice di Pace adito, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa: A) in via preliminare e pregiudiziale, dichiarare l’incompetenza per territorio del Giudice di Pace adito, essendo competente il Giudice di Pace di Roma, con ogni provvedimento conseguenziale; B) sempre in via preliminare e pregiudiziale, autorizzare la chiamata in causa del proprietario del cartello pubblicitario de quo, in corso di individuazione, per essere garantiti e manlevati, da ogni e qualsiasi conseguenza, derivante dal presente giudizio; C) nel merito, rigettare la domanda attorea, per difetto di legittimazione passiva e, comunque, perché infondata, in fatto ed in diritto; D) in via subordinata, nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attorea, individuare nel proprietario del cartello pubblicitario de quo, in corso di individuazione, l’unico responsabile dell’evento, per cui è causa; E) in via ulteriormente subordinata, nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attrice, nei confronti del Comune di Roma, condannare il proprietario del cartello pubblicitario de quo, in corso di individuazione a manlevare e/o rimborsare quanto, il Comune di Roma, sarà tenuto a versare, a chiunque, per sorte, interessi e, quant’altro, risulterà dovuto; F) con vittoria di spese, competenze ed onorari, spese generali, IVA e CNA, e sentenza munita di clausola, come per legge.”
La causa viene così ad essere decisa come da dispositivo per i seguenti
- 1) Sulla preliminare questione della (in)validità della costituzione in giudizio del Comune di Roma devesi subito osservare che, con epocale sent/za 16.6.05 n°12868 delle S.U. della S.C., è stato eliminato ogni precedente contrasto giurisprudenziale sia sulla questione attinente alla necessità, anche nel sistema delle autonomie locali disciplinato dal T.U. di cui al D.L.vo 267/2000 (c.d. T.U.E.L.), della autorizzazione della Giunta comunale al Sindaco a promuovere od a resistere alle liti nonché alla possibilità che lo Statuto detti una disciplina derogatoria, eventualmente investendo del potere deliberativo e/od anche rappresentativo un dirigente dell’amministrazione comunale, sia -infine- sulla applicabilità del principio di conoscenza ufficiale (da parte del giudice) della relativa normativa statutaria e regolamentare dei Comuni.
Quanto sopra statuendosi nel senso che, in virtù del disposto dell’art. 4 L. 131/2003 di attuazione degli ivi richiamati artt. 114/co. 2 e 117/co. 6 Cost., consegue -tra l’altro- quanto appresso:
a) Che la previsione del potere normativo locale, tra le prerogative contemplate direttamente dalla Costituzione, ha ulteriormente rafforzato il valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti, come atto formalmente amministrativo ma sostanzialmente come atto normativo atipico con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti seppure al di sotto delle leggi di principio: Cass. 16984/00;
b) che in ogni caso in cui lo statuto, con la forza sua propria, preveda l’autorizzazione della Giunta ovvero richieda una preventiva determinazione del competente dirigente, detta autorizzazione o determinazione va considerata come “atto necessario” ai fini della legittimazione processuale dell’organo titolare della rappresentanza (sindaco o funzionari): Cass. 19380/03; Cons. Stato 155/04;
c) che, considerata anche la triplice forma di pubblicità cui i regolamenti statutari sono sottoposti: a livello locale (30 gg. affissione su albo pretorio), a livello regionale (pubblic/ne su B.U.R.), a livello nazionale (iscrizione nella raccolta ufficiale degli statuti del Min. Interno), la conoscenza dello statuto, così come quella dei regolamenti statutari, appartiene -secondo il brocardo “iura novit curia”- alla scienza ufficiale del giudice indipendentemente da una attività assertiva e probatoria delle parti (Cass. 6837/03; 6012/03; 12569/02).
Ciò premesso e relativamente ai fatti costituenti oggetto del presente giudizio si osserva che la costituzione quivi del Comune avvenne all’udienza del 16.7.04 tramite “comparsa di risposta e richiesta di chiamata in causa” epigrafata con l’indicazione di rappresentanza e difesa -unita o disgiunta- da parte dell’Avv. R.M. (dell’Avvocatura Comunale) nonché dell’Avv. Patrizia Giuffré giusta procura così conferita loro dal Sindaco in margine alla copia dell’atto di citazione passiva. Tale costituzione venne subito motivatamente dichiarata inefficace a causa della preliminare mancanza della relativa determinazione autorizzativa da emettersi da parte dell’Avvocato Capo della Avvocatura Comunale giusto disposto dell’art. 3 c. 1 della deliberazione giuntale n° 182/01 del 27.1.01 approvante, in forza dell’art. 34 dello Statuto comunale, il “Regolamento per l’esercizio dell’azione di promovimento del giudizio, resistenza alla lite, conciliazione e transazione” (riportato “in parte qua” nelle note conclusive depositate il 3.4.06 dal convenuto) e così disponente: “Resistenza alle liti: L’Avvocato Capo dell’Avvocatura Comunale, sentito l’Avvocato responsabile del settore competente per materia, assume le determinazioni in merito alla resistenza nei giudizi in cui l’Amministrazione è convenuta”. Conseguentemente alla sopra dichiarata inammissibilità restava respinta la richiesta di autorizzazione ex art. 106 C.P.C. e che era già di per sé improponibile poiché rivolta nei riguardi di terzo non individuato.
Dopo la predetta dichiarazione di inefficacia e soltanto nella successiva udienza del 1.12.04 la difesa del Comune produceva copia di determinazione n° 268 del 9.8.04 con la quale il Capo dell’Avvocatura, “visto il T.U. 18.8.00 n° 267 - visto l’art. 34 del vigente Statuto del Comune di Roma, vista la deliberazione della G.C. n° 182 del 27.1.01 e considerato che il provvedimento non è rilevante in ordine alla regolarità contabile”, aveva contestualmente determinato di resistere nel giudizio in questione, oltreché in altri 17 giudizi ivi elencati, “con la rappresentanza e la difesa, tanto congiunta quanto disgiunta dell’Avvocatura Comunale e dell’Avv. Patrizia Giuffré, fiduciaria delle Assicurazioni di Roma, eleggendo domicilio presso lo studio di quest’ultima, in Roma, Via yyyyyyy CAP 00193”.
In detta udienza il Giudicante respingeva, nuovamente e motivatamente, la richiesta del Comune di essere autorizzato a chiamare in causa un “terzo”, questa volta indicato nominalmente (C.D.) e non più quale inindividuato proprietario di abusiva installazione pubblicitaria bensì quale titolare di relativa indimostrata concessione “ad hoc” (n° 2029 dell’anno 1987).
Le superiori e già motivate dichiarazioni di inammissibilità della costituzione con correlativi rigetti di autorizzazione ex art. 106 C.P.C., sono state determinate dai seguenti e più espliciti motivi:
a) La “comparsa di costituzione e richiesta di chiamata in causa” depositata dal Comune in cancelleria il 16.7.04 risulta sottoscritta -agli effetti processuali dell’art. 125/co. 1 C.P.C.- da parte della sola Avv. P.G. alla quale il Sindaco di Roma, rappresentante del Comune ex art. 50/co. 2 T.U.E.L. (D.L.vo 267/00), aveva rilasciato -a margine della copia notificata dell’atto di citazione- procura formale alla lite, in unione o meno con l’Avv. R.M. dell’Avv/ra Comunale il quale -però- non aveva né poi lo ha mai sottoscritto alcun atto di causa né ha partecipato ad alcuna udienza, essendosi limitato a sottoscrivere -“per autentica” della firma del Sindaco- la procura alla lite apposta a margine della copia dell’atto di citazione passivo. Tale procura -peraltro- non è idonea a svolgere la funzione che potrebbe assumere anche ai sensi dell’art. 125/co. 1 C.P.C. ove fosse stata apposta in calce alla comparsa di risposta: Cass. 6225/05. Come osservato nella predetta statuizione n° 12868/05 della S.C. la predetta procura devesi considerare conferita al mero fine formale di cui al comma 1° dell’art. 24 dello Statuto capitolino (approvato, in correlazione all’art. 50/co. 1-2 D.L.vo 267/00 con delibera consiliare n° 122 del 7.7.2000 e modificato con delibera n° 22 del 19.1.01) secondo cui “Il Sindaco è l’organo responsabile del Comune e rappresenta l’ente” ma ciò senza che il valore di tale conferimento possa assumere valenza maggiore di quanto è consentito dalla disposizione cogente e primaria dell’art. 34/co. 4 dello Statuto comunale (traslata operativamente nella sucitata deliberazione giuntale n° 182/01: nell’art. 2 -per il promovimento- e nell’art. 3 -per la resistenza in giudizio-) secondo il quale sono i dirigenti che previamente “promuovono e resistono alle liti anche in materia di tributi Comunali ed hanno il potere di conciliare e transigere”. Tutto ciò in base alla possibilità concessa dagli artt. 6/co. 1 e 2 e 7 del T.U.E.L. n° 267/00 che rispettivamente dettano: “Lo Statuto nell’ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e … , modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente anche in giudizio”, “Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni … per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni.”
Istruttiva al riguardo di quanto ora osservato è la statuizione n° 1164/99 Cons. Stato – Sez. IV ribadente che i predetti compiti spettano ai soli dirigenti (di uffici dirigenziali generali) ove -come nella fattispecie in questione- siano loro assegnati dallo Statuto e perciò risultino definitivamente sottratti alla residuale competenza giuntale: ciò ai sensi dell’art. 107 co.5 TUEL che, correlato all’art. 4 co.1-3 L. 131/03 sull’“Adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale n° 3/01”, conferisce pieno cogente valore normativo agli statuti ed ai regolamenti comunali che li rispettino purché formulati secondo i principi fissati dalla Costituzione in base a quanto previsto nell’art. 4 della L. 5.6.03 n° 131 per l’attuazione degli artt. 114 co. 2 e 117 co. 6 Cost. in materia di potestà normativa degli enti locali (vedasi sul punto Cass. 16984/04).
Ciopertanto, e come ampiamente illustrato nella surrichiamata sent. Cass. S.U. 12868/05, ove in base a precisa scelta statutaria, come quella contenuta nel predetto art. 34/4 dello statuto capitolino, spetta ai dirigenti il compito di promuovere e di resistere alle liti nessun giudice può valutare la validità di quanto disposto in merito sulla base del solo riscontro della mera rappresentanza legale disposta dal già citato art. 50/co. 2 L. 267/00 dovendo, invece, trattandosi di Ente pubblico, necessariamente completare la valutazione del rituale incardinamento del contraddittorio, costituente “presupposto processuale”, sia con l’esame delle norme statutarie in materia, sia del sucitato Regolamento adottato con la delibera giuntale n° 182/01 “per il promovimento del giudizio e la resistenza alla lite”, nonché del “Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi” adottato con delibera 29.10.02 n° 629.
In virtù di tali esami ed in correlazione al disposto del comma 6° dell’art. 110 T.U.E.L. 267/00, secondo cui per obiettivi determinati e con convenzioni scritte (Cass. 7819/03) è demandata al Regolamento la previsione di collaborazioni esterne ad “alto contenuto di professionalità”, rilevasi che il disposto del comma 6 dell’art. 1 del Regolamento di cui alla predetta delibera giuntale n° 182/01 demanda all’Avvocatura “l’affidamento e l’assunzione e la gestione in sede tecnico-processuale delle iniziative per la cura degli interessi dell’Amministrazione” ma contestualmente concede ad essa Avvocatura anche “la scelta di avvalersi, in sede collegiale o per integrale affidamento della causa, di un legale esterno agli organici dell’Avvocatura”, precisando -però- che “la scelta del legale esterno è operata, quando sia opportuno e conveniente, dal Capo dell’Avvocatura con congrua motivazione in relazione alla specialità della causa nonché all’impegno professionale richiesto”. Tutto ciò anche in osservanza dell’omologo art. 21 dell’altro citato Regolamento comunale capitolino n° 629/02 il quale -per gli incarichi a professionisti esterni- dispone che l’Amministrazione “può conferire incarichi di collaborazione esterna ad alto contenuto di professionalità, per il perseguimento di obiettivi determinati, quando l’Amministrazione medesima non possa farvi fronte con il personale in servizio” altresì disponendo che “L’incarico è conferito con determinazione del dirigente dell’Ufficio titolare dei programmi a cui gli obiettivi si riferiscono, sentito l’organo di indirizzo competente, con una convenzione che, motivata la necessità della collaborazione esterna ed accertato il “curriculum vitae” del professionista, sia adeguata all’incarico conferito e stabilisca:
a) gli obiettivi che debbono essere perseguiti ed il termine per il loro conseguimento;
b) il compenso del professionista e le modalità di corresponsione;
c) le forme di collaborazione con dirigenti ed uffici comunali a cui il professionista dovrà attenersi nell’espletamento dell’incarico;
d) le modalità di verifica dei risultati conseguiti.
Sul punto dell’affidamento da parte della P.A. di incarichi di patrocinio a consulenti “esterni” la giurisprudenza della Corte dei Conti, attesa la indubbia natura privatistica del conseguente rapporto che -peraltro- esclude, a rischio della P.A., l’assoggettabilità del patrocinatore alla responsabilità amministrativa (C. Conti Sez. I 171/98), ha statuito, in corrispondenza al rigoroso consolidato orientamento in materia, che “la eccezionalità del ricorso agli incarichi di consulenza esterna da parte delle pubbliche amministrazioni si fonda sul principio costituzionale di buon andamento della p.a. (ex art. 97 della Costituzione) che si realizza anche attraverso la economicità della spesa pubblica”.
Con altre sentenze (fra le altre sez. giur. Lombardia 8.6.2002 n° 1255; sez. cont. Enti 18.3.1993 n. 6; sez. giur. Puglia, gennaio 1993 n. 6, 12.11.1992 n. 39; 29.9.1992 n. 32; 28.4.1992 n. 19 e 12.3.1992 n. 12; sez. riun. 23.6.1992 n. 792; sez. II, 11.2.1992 n. 30) ed in particolare con la n° 424/00 della Sez. Umbria la Corte dei Conti ha costantemente affermato che gli incarichi esterni possono essere validamente conferiti dalla P.A. soltanto in presenza di specifiche coesistenti condizioni, l’assenza delle quali comporta danno erariale per l’infruttuosità dell’erogazione di corrispettivo agli incaricati interni con mancato conseguimento dell’efficienza, dell’efficacia, della economicità e della produttività dell’apparato pubblico, tenuto conto che tali canoni di buona gestione sono elevati a principi fondamentali cui deve uniformarsi l’azione e l’attività amministrativa. Tra dette condizioni rileva:
a) la mancanza di una apposita struttura organizzativa interna che presti lo stesso servizio affidato all’esterno;
b) la provvisoria, eccezionale e grave impossibilità dell’esercizio di una determinata funzione pubblica (ad esempio: assoluta carenza di organico) che, però, non si inquadri in una situazione di disorganizzazione amministrativa accettata e non corretta dagli amministratori stessi (C. Conti sez. III centr. 133/2001);
c) necessità di professionalità specifiche per risolvere questioni complesse, che esulano dalle ordinarie competenze dei dipendenti degli omologhi servizi della P.A. o dell’ente pubblico;
d) svolgimento di attività non continuativa da parte del consulente;
e) determinazione del compenso di quest’ultimo.
In conclusione appare che non può invocarsi al riguardo il principio della insindacabilità delle scelte discrezionali ove queste siano frutto di valutazioni che, in base alla struttura organizzativa ed alle reali esigenze della P.A., risultino irrazionali o palesemente contrarie alla legge, sì da comportare anche eventuale responsabilità contabile ex art. 1 L. 20/1994 per la improduttività della spesa per il pertinente servizio interno.
Così considerato quanto disposto in materia di conferimenti di incarichi a collaboratori esterni alla P.A., non può non rilevarsi che -nella fattispecie in esame- dalla stessa determinazione n° 268/04 del Capo dell’Avvocatura emerge la chiarificatrice specificazione che l’Avv. P.G. venne incaricata della difesa del Comune “quale fiduciaria delle Assicurazioni di Roma” (notoria assicuratrice del Comune) peraltro nel concorso della attestazione, da parte del medesimo Capo, che “il provvedimento non è rilevante in ordine alla regolarità contabile”, tanto che esso risulta esente dal visto di cui all’art. 151/co. 4 T.U. richiesto preventivamente per impegnare la P.A. in una spesa.
Alle considerazioni che precedono va aggiunta l’osservazione che in tema di contratti con la P.A. (art. 56/1 L. 142/90; art. 192/1 D.L.vo 267/00) deve ritenersi tuttora vigente il principio di necessaria contestualità delle dichiarazioni di volontà di entrambi i contraenti, con esclusione di ogni effetto in caso di due dichiarazioni separate, così che la forma negoziale può -e di norma deve- essere oggetto di apposita predeterminazione scritta di schema, di condizioni e di modalità connesse allo svolgimento delle prestazioni richieste (Cass. 2067/03; 2772/98).
Nonostante che il fondamento normativo dell’art. 17 R.D. 2440/1923 sia oggi venuto meno per effetto della soppressione del T.U. 383/1934, la predetta contestualità resta valida in virtù del disposto -non meramente programmatico- dell’art. 97 della Costituzione in base al quale, per il buon andamento della P.A., anche secondo Cass. 7819/03: “ai fini di una valida costituzione di un contratto di cui sia parte la P.A. è irrilevante sia l’esistenza di una deliberazione con la quale l’organo dell’ente abbia conferito un incarico ad un professionista o ne abbia autorizzato il conferimento (ove tale deliberazione non risulta essersi tradotta in un autonomo documento sottoscritto dal rappresentante esterno dell’ente e dal professionista), sia l’esistenza di fatti concludenti (quali l’esercizio dell’incarico da parte del professionista e la ricezione e utilizzazione dell’opera da parte dell’ente).
Da tutto quanto precede consegue che in assenza di stipula necessariamente scritta (ex art. 97 co. 4/c T.U.) di mandato defensionale, che richiederebbe la ricorrenza delle più sopra indicate condizioni di ammissibilità nonché l’emanazione di specifica determinazione del responsabile ex art. 192/co. 1 T.U., l’opera dell’Avv. G. -quale legale “esterno”- desumibilmente compensata da parte della predetta assicuratrice fiduciante può riguardare solamente un suo rapporto di mandato di diritto sostanziale (Cass. 405/00; 2910/97) con detta assicuratrice quale suo unico e reale cliente: ciò indipendentemente dal rapporto “apparente” dalla procura alle liti conferitale dal Sindaco invalidamente poiché senza i necessari atti, presupposti della stessa, da emanarsi dal funzionario Avvocato Capo, competente “ex lege” (art. 107 D.L.vo 267/2000), e necessariamente da motivarsi secondo le sucitate cogenti norme.
Nel silenzio osservato per questo specifico fine dall’art. 24 dello Statuto capitolino (“Il Sindaco … rappresenta l’ente”), la predetta normativa sottrae al Sindaco, seppur deputato alla rappresentanza dell’Ente ex art. 50/co. 10 D.L.vo 267/00, ogni potere ad attribuire e definire anche gli incarichi di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dallo statuto e dal regolamento comunale nonché dagli artt. 109 e 110/co. 6 di detto Decreto anch’essi consententili soltanto se “ad alto contenuto di professionalità”.
Da tutto quanto ora esposto appare conseguire una sorta di preordinata dissimulazione di costituzione in giudizio -tramite il proprio fiduciario- della mai qui nominata compagnia assicuratrice: “modus operandi” che mal si attaglia ai principi di trasparenza imposti all’operato della P.A. la quale, non essendosi costituito il proprio Avvocato, ha -di fatto- immotivatamente abdicato, a favore di “terzi” estranei alla propria struttura, i propri istituzionali poteri decisionali-gestionali sulla lite assegnatile dall’art. 1/co. 6 della ripetuta deliberazione giuntale n° 182/01 secondo il quale: “Nel rispetto delle linee di indirizzo stabilite dal Sindaco per il tramite del Direttore Generale ed in coerenza con esse, all’Avvocatura è affidata l’assunzione e la gestione in sede tecnico-processuale delle iniziative per la cura degli interessi dell’Amministrazione, ivi compresa la scelta di avvalersi, in sede collegiale o per integrale affidamento della causa, di un legale esterno agli organici dell’Avvocatura. La scelta del legale esterno, congruamente motivata in relazione alla specialità della causa nonché all’impegno professionale richiesto, è operata, quando sia opportuno e conveniente, dal Capo dell’Avvocatura.”
In considerazione del semplicistico “modus procedendi”, immotivatamente adottato sia nella suricordata determinazione dell’Avvocato Capo, però doverosamente premuratosi di evidenziare il rapporto del legale esterno con la fiduciante assicurazione (cioè con soggetto già incaricato dall’assicurazione di occuparsi dei suoi interessi), la nomina di tale legale appare -per quanto concerne l’Avv. P.G.- del tutto di vacuo contenuto ed effetto al quale non è stato posto riparo neppure dopo che il Giudicante -all’udienza del 1.12.04- aveva formalmente rivolto opportuna richiesta di delucidazioni in ordine ai termini di conferimento della difesa dell’Ente.
Conseguentemente si è in presenza non di semplice “inefficacia” di detta costituzione per difetto di autorizzazione a resistere al giudizio e come tale sanabile con il sopravvenire della stessa, bensì di incarico apparentemente e comunque invalidamente conferito “contra legem” al predetto legale esterno, comportante sostanziale difetto di tale “presupposto processuale” (Cass. 5585/97) rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado.
Il conferimento di tale incarico, se non qualificabile come “simulato”, risulta quindi:
a) privo di qualsiasi debita congrua motivazione in riferimento alla inopinabile mancanza di capaci legali “interni” od alla ricorrenza di altre ipotesi eccezionali esimenti dal conferimento di incarico a detti legali;
b) privo di sostanziale regime contrattuale, anche per difetto di necessaria convenzione retributiva ex art. 2233 C.C.;
c) privo di indicazione della opportunità e della convenienza in relazione alla necessità, richiesta “ex lege”, della ricorrenza di elevato impegno professionale che -nella fattispecie- trattandosi di una causa “bagatellare” non appare per nulla ricorrente, con conseguente trasgressione del surricordato art. 110 del U.T.E.L.;
d) irrispettoso del dettato del comma 6 della delibera giuntale n° 182/01 secondo cui l’incarico a legale esterno è consentito, ove non effettuato in modo integrale, soltanto in modo collegiale ossia non disgiuntivo come -invece- di fatto è avvenuto per la mancata costituzione dell’Avvocatura comunale;
e) irriguardoso del disposto del comma 7 dell’art. 1 (“disp/ni generali”) della delibera n° 182/01 secondo cui è l’Avvocatura e non il legale esterno che “in tutte le fasi del procedimento, assicura al Dirigente che ha esercitato l’azione, l’adeguata informazione sullo stato di trattazione della causa”.
Né in relazione alla gestione defensionale può ignorarsi il probabile, se non certo, contrasto tra gli interessi dell’assicuratrice, fiduciante il legale esterno, e quelli dell’Ente convenuto, di certo non potendo questi ultimi immedesimarsi in quelli mercantili, propri di ogni assicuratore, senza correre il rischio di pregiudicare l’immagine ed il prestigio della P.A.
Tale contrasto in posizioni giuridiche non solidali, anche se all’inizio possa apparire soltanto potenziale, invalida ulteriormente il conferimento della procura allo stesso patrocinatore, unico costituitosi, poiché idoneo a paralizzare la difesa effettiva trasformando l’incompatibilità in mancanza di assistenza: Cass. 1860/84; 782/93; Corte Cost. 59/1959.
Atteso che l’attività della P.A. anche nel campo della pura discrezionalità, deve svolgersi nei limiti esterni posti dalla legge, in considerazione dei principi di legalità, imparzialità, efficienza e trasparenza posti dall’art. 97 Cost., tutte le suesposte circostanze costituiscono motivi di nullità del conferimento del mandato defensionale all’avvocato “esterno” e quindi anche della costituzione del Comune poiché avvenuta tramite solo quest’ultimo e senza alcuna partecipazione agli atti di causa da parte del codesignato legale dell’Avvocatura il cui nominativo (Avv. R.M.) negli atti di causa dell’Ente, nell’evidente tentativo di “convalida defensionale”, risulta soltanto dattiloscritto a fianco di quello del sottoscrivente legale “esterno” Avv. G.
Dalla sopra osservata nullità di conferimento dell’incarico defensionale all’unico legale costituito per il Comune, già dichiarata all’udienza del 1.12.04, consegue di diritto la nullità della costituzione del convenuto.
- 2) La eccezione -da parte del Comune- della incompetenza territoriale di questa Sede distaccata di Ostia, come se distinta da quella assertivamente spettante all’Ufficio del Giudice di Pace di Roma, segue -ovviamente- la sorte ablativa dell’incarico defensionale. Ciò senza considerare -però- la singolarità di tale eccezione, sollevata -da parte di esso Comune- per la prima volta nella trattazione di migliaia di procedimenti che lo hanno interessato nella ultradecennale attività di questa Sede. Ciopertanto tale contestazione torna -anch’essa- ad implicita conferma della estraneità, nella gestione della difesa, dell’operato della Avvocatura che -invece- è stata sempre ben consapevole, in virtù del parere espresso dal Comune per la istituzione di essa Sede (D.M. 3.7.92), del principio di unitarietà che governa i rapporti tra le due Sedi giudiziarie: eventualmente differenziati da meri criteri, attualmente non determinati, di distribuzione di affari (e mai di “competenza”), come da ultimo -in casi analoghi- esaustivamente ribadito dalle sent/ze nn° 19299/05 e 2700/05 della S.C.
Tale consapevolezza sarebbe di certo emersa se il Comune non avesse persistito nel comportamento omissivo degli obblighi incombentigli, anche per l’art. 7/co. 1 del suo Statuto e sinanco nella eventualità di incorrere in responsabilità di particolare connotazione, di fornire le notizie pertinenti le ragioni di istituzione di questa Sede distaccata e scrupolosamente sollecitate ex art. 213 C.P.C. tramite ordinanza istruttoria 9.2.04 a fronte della quale esso Ente si è limitato, con obsoleta nota 22.6.05, ad asserire difficoltà “di rintraccio” la cui persistenza ormai ragionevolmente conferma, ai sensi dell’art. 116 C.P.C., la predetta consapevolezza e la inconciliabilità defensionale tra Avvocatura e legale esterno.
- 3) Dalla sucitata inammissibilità-invalidità di costituzione in giudizio del convenuto consegue -ovviamente- anche quella della sua richiesta di autorizzazione a chiamare in causa un “terzo”: atto che non è sottratto ai poteri dispositivi del giudice, specialmente quando la richiesta è avanzata -come nella fattispecie- per beneficiare di mera “garanzia impropria”, ossia di un rapporto indipendente da quello per cui è causa principale e per giunta asseritamente riguardante un soggetto -tale C.D.- indicato soltanto dopo la maturata preclusione (ud/za 1.12.04) per la sua indicazione.
La richiesta “de qua” risulta -peraltro- avanzata sempre senza il minimo suffragio documentale per fornire al Giudicante elementi fondanti per il suo accoglimento (ex artt. 106 - 269/co. 2 C.P.C.) che resta del tutto facoltativo non trattandosi di ipotesi dell’art. 102 C.P.C. Tale facoltatività evincesi -tra l’altro- dalla formulazione usata nel disposto del comma 3 dell’art. 269 C.P.C. (“Il Giudicante se concede l’“autorizzazione…”) che non vi è ragione -se non turbando la parità di equilibrio delle posizioni processuali delle parti- di ritenere che non valga anche per l’autorizzazione richiesta a norma del suo 2° comma.
Né può trascurarsi l’osservazione che, ai sensi dell’art. 1/co. 1-2-3 (“Disposizioni generali”) e dell’art. 2 (“Promovimento del giudizio”) della sucitata deliberazione giuntale n° 182/01, cogente ex art. 4/co. 3 L. 131/03 (anch’esso più sopra menzionato), la determinazione “al promovimento presso il giudice competente, di tutte le azioni necessarie alla tutela degli interessi dell’Amministrazione”, cioè l’adozione degli atti relativi al promovimento del giudizio spetta esclusivamente “al Dirigente dell’Unità Organizzativa competente nella materia afferente al caso trattato”, ed avvalendosi dell’Avvocatura Comunale.
In tal modo risulta ben distinto il soggetto cui compete la “resistenza” da quello cui compete il “promovimento” di azioni giudiziarie, entrambi specificamente “regolamentati” con norma statutaria ex art. 114 Cost. in base all’art. 4/co. 1 e 3 L. 131/03: ambedue fonti “primarie” -seppur atipiche- che non possono essere inosservate senza incorrere -ai sensi dell’art. 5 all. E L. 2248/1865- nella incidentale disapplicazione dei suoi effetti, così come appare confacente provvedere anche per quanto riguarda il conferimento dell’incarico effettuato dall’Avvocato Capo, con sua determinazione n° 268 del 9.8.04, in punto di non competentegli autorizzazione ad “avanzare domande riconvenzionali” a lui sconosciute “e di chiamare in causa terzi o chi tenuto a garantire il Comune di Roma” a lui altrettanto sconosciuti. Ciò poiché il correlativo potere di addivenire a predette determinazioni autorizzative non è ravvisabile nel potere dell’Avvocato Capo di resistere alle liti, concernendo -entrambe le predette domande- il promovimento di giudizi: rispettivamente con una controdomanda o con una separata domanda con cui il convenuto non si limita a chiedere il rigetto della domanda attorea bensì chiede un positivo accertamento di un proprio diritto nei confronti dell’attore o di un proprio indipendente diritto nei confronti di un terzo.
Infine non può trascurarsi la considerazione secondo cui, anche nella mera ipotesi in cui la richiesta di autorizzazione ex art. 106 C.P.C. potesse ritenersi validamente autorizzata dall’Avvocato Capo, come vorrebbe il surriportato testo della sua determinazione n° 268/04, questa sarebbe da considerarsi intervenuta tardivamente, poiché successiva all’udienza di prima comparizione tenuta il 16.7.04, oltreché -anche se effettuata tempestivamente- capace di esplicare effetti meramente probatori e mai convalidanti la inefficace costituzione in giudizio: Cass. 1917/00; 2325/93.
Per mera compiutezza di osservazioni rilevasi che non è per nulla condivisibile l’asserzione del convenuto secondo cui l’autorizzazione convalidante la predetta costituzione potrebbe intervenire sino all’udienza di spedizione a sentenza, cioè dopo che la sua persistente mancanza abbia ugualmente causato lo svolgimento di ampie attività istruttorie (inclusa eventuale chiamata di terzo) che dovrebbero poi dichiararsi inammissibili ed invalidate ove resti definitivamente mancante la discrezionale emanazione del relativo provvedimento di convalida da parte della P.A.
Le statuizioni della S.C. di segno contrario risultano riferite a giudizi intrapresi prima della novella apportata dalla L. 353/90 al regime delle preclusioni processuali e peraltro fanno sempre salve le decadenze o le preclusioni che si siano verificate prima della emanazione del provvedimento dichiarativo della inammissibilità (con effetto di giudicato): come da costante insegnamento giurisprudenziale secondo cui “il principio della sanatoria -in ogni stato e grado di causa- del difetto di autorizzazione consentita dall’art. 182 C.P.C., non può trovare applicazione ove si sia già verificata una decadenza quando il giudice -come nella fattispecie- abbia già rilevato ed apprezzato l’irregolarità della posizione processuale della parte e quindi del contraddittorio, e ne abbia tempestivamente contrastato la relativa eccezione”: ex multis Cass. 9339/01; 11391/01; 8426/98; 6297/03; 10939/03; 2435/96; S.U. 819/95; 10127/94; 764/95.
In ultima ma non meno importante analisi si osserva che il disposto dell’art. 269/co. 2 C.P.C. vuole massimamente che, per evitare strumentalizzazioni dilatorie del processo, la istanza di spostamento della udienza di prima comparizione venga presentata -contrariamente a quanto avvenuto- ben prima di questa, tant’è che su detta richiesta è previsto che il giudice provveda con decreto: cosicché per tale ragione la richiesta del Comune risulta anche improponibile. Ciò anche a poter prescindere dalla sua iniziale vaghezza di riferimento “soggettivo” (a “terzo” inindividuato), contenuta in comparsa di risposta del convenuto, prima di mutare la “causa” della sua eccezione di merito -per il rigetto della domanda attorea- da quella di irresponsabilità per l’asserita abusività di installazione del “cartello” pubblicitario da parte di soggetto sconosciuto a quella -assolutamente diversa- di responsabilità di soggetto conosciuto e sinanco concessionario della installazione: eccezione, quest’ultima, peraltro non richiamata nelle conclusioni rimaste ferme a quelle originarie della comparsa di risposta.
- 4) La responsabilità della P.A. nella verificazione del fatto per cui è causa appare assolutamente certa:
Il mezzo pubblicitario incriminato, secondo la scarna relazione della polizia municipale, va individuato come “cartello”, predisposto anche per essere luminoso, costituito da un manufatto bidimensionale supportato da struttura di sostegno, così come definibile ex art. 47/co. 4 del Reg/to del C.d.S. (D.P.R. 495/92) per distinguerlo dagli altri mezzi pubblicitari ivi descritti: tutti con definizioni valide specificamente per l’applicazione dei successivi articoli relativi alla pubblicità anche nei loro riflessi sulla sicurezza stradale, come precisato al comma 10 di esso art. 47.
Detto manufatto trovavasi installato sul margine esterno del marciapiedi ed il suo crollo, seppure sollecitato da vento -di non eccezionale forza poiché non risulta aver provocato altri eventi particolari- è da ritenersi determinato da marcescenza della propria base: condizione constatata sia dalla polizia municipale nel rapporto per l’incidente (prodotto in atti dell’attore), sia dal teste Spinelli escusso il 1.12.04 (“E’ vero quanto mi si legge”).
Considerata la dimensione di detto manufatto, palo in metallo di diametro di circa cm. 15 come precisato dal predetto teste, è da ritenersi ragionevolmente che detta struttura -per essere tanto deteriorata- si trovasse “in loco” già da molto tempo e senza aver mai subìto né iniziali né successive prudenziali verifiche che non le consentissero di trasformarsi in un pericolo -in più disgraziata ipotesi- anche mortale. D’altra parte la vetustà in questione si evince anche dalla indicazione dell’anno di “concessione” rilasciata dal Comune nell’anno 1987, come menzionato a verbale dell’udienza 1.12.04.
Comunque sia ed in virtù dell’applicazione del disposto dell’art. 41/co. 1 C.P. non è consentito escludere l’efficienza causale della condotta della P.A., omissiva degli obblighi di custodia delle condizioni delle strade, delle quali fanno parte i marciapiedi (art. 3 n° 33 C.d.S.), solo perché è incerto il grado di incidenza causale di altra concausa (vento) quando questa non risulti essere stata la sola ragione sufficiente a determinarlo: Cass. 488/03.
Tutto ciò ricorrendo, oltreché l’evidente omissione dei generali obblighi del Comune (proprietario della strada, ex art. 824 C.C.) quale “custode”, individuato in “chi di fatto controlla le modalità d’uso e di conservazione della cosa e non necessariamente del proprietario o chi si trova con essa in relazione diretta” (Cass. 26086/05; 15429/04), anche e soprattutto l’inadempimento degli specifici oneri derivanti dalla legge e dal regolamento del C.d.S. inerenti le strade, ossia:
a) Di provvedere, ai sensi sia dell’art. 14/co. 1 C.d.S. nonché del punto 1.3 della Direttiva del Ministero LL.PP. 24.10.00 (in G.U. 28.12.00 n° 301), alle più attente cure di manutenzione delle stesse, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedendo -altresì- alla manutenzione delle attrezzature, impianti e servizi nonché al controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze;
b) di curare i controlli richiesti per il rilascio di autorizzazioni e concessioni, anche pubblicitarie (di cui al punto “c” che segue) di competenza di esso Ente ai sensi del comma 2 del predetto art. 14;
c) di gestire oculatamente le concessioni o autorizzazioni pubblicitarie ex art. 23 commi 4 – 13 – 13quater C.d.S. secondo cui “la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari (di cui all’art. 47 Reg/to C.d.S.) lungo le strade è soggetta in ogni caso ad autorizzazione dell’ente proprietario della strada” il quale in caso di collocazione priva di autorizzazione ed anche se l’autore della violazione è sconosciuto può effettuarne la rimozione senza indugio e con spese a carico del responsabile “nei casi in cui l’installazione di detti mezzi su suolo demaniale costituisca pericolo per la circolazione” -come nella fattispecie- “in quanto in contrasto con il Regolamento dell’ente proprietario”;
d) di curare l’osservanza del disposto dell’art. 49 / co. 1 – 2 – 3 del Reg/to del C.d.S., secondo cui “I cartelli … devono essere realizzati nelle loro parti strutturali con materiali non deperibili e resistenti agli agenti atmosferici. Le strutture di sostegno e di fondazione devono essere calcolate per resistere alla spinta del vento, saldamente realizzate ed ancorate, sia globalmente che nei singoli elementi. Qualora le suddette strutture costituiscano manufatti la cui realizzazione e posa in opera è regolamentata da specifiche norme”, -come quelle di cui al precedente punto “a”- “l’osservanza delle stesse e l’adempimento degli obblighi da queste previste deve essere documentato prima del ritiro dell’autorizzazione di cui all’art. 23 co. 4 del Codice”;
e) di curare il rispetto dell’art. 23/co. 13quater del C.d.S., secondo cui: “Nel caso in cui la installazione dei cartelli, delle insegne di esercizio od altri mezzi pubblicitari sia realizzato su suolo demaniale ovvero rientrante nel patrimonio degli enti proprietari delle strade, o nel caso in cui la loro ubicazione lungo le strade e le fasce di pertinenza costituisca un pericolo per la circolazione, in quanto in contrasto con le disposizioni contenute nel regolamento, l’ente proprietario esegue senza indugio la rimozione del mezzo pubblicitario”;
f) di provvedere a norma dell’art. 56/commi 1-2-3 del predetto Reg/to, secondo cui: “Gli enti proprietari delle strade sono tenuti a vigilare, a mezzo del proprio personale competente in materia di viabilità, sulla corretta realizzazione e sull’esatto posizionamento dei cartelli … rispetto a quanto autorizzato. Gli stessi sono obbligati a vigilare anche sullo stato di conservazione e sulla buona manutenzione dei cartelli … La vigilanza può essere, inoltre, svolta da tutto il personale di cui all’art. 12/co.1 del Codice, il quale trasmette le proprie segnalazioni all’ente proprietario della strada per i provvedimenti di competenza.”
A fronte dell’adempimento dei predetti obblighi è risultato od è ben desumibile che il Comune si è comportato come segue:
A) All’inizio della causa, ancora dopo oltre due anni dal fatto e pur espletatosi il tentativo di conciliazione camerale, era a sconoscenza del proprietario del cartello e della relativa concessione -indicati come abusivi- cosicché è certo che di tale manufatto non aveva curato alcun controllo di manutenzione nel lungo arco di tempo occorso per la sua marcescenza: in tal modo violando l’obbligo giuridico di garantire ex art. 14/co. 1 C.d.S. la sicurezza e la fluidità della circolazione, con condotta omissiva e sinanco suscettibile di sanzione ex art. 40/co. 2 C.P. in caso di evento dannoso previsto da detto codice (Cass. 9176/83; 11356/93);
B) solo all’udienza del 1.12.04 modificava la originaria versione assertivamente indicando proprietario e numero di concessione cosicché si desumeva che aveva concesso la collocazione del cartello senza curare che fosse realizzato con i dovuti materiali non deperibili e resistenti agli agenti atmosferici ed alla spinta del vento;
C) aveva consentito o tollerato la installazione del cartello sul marciapiedi a distanza inferiore a quella di 3 metri dalla carreggiata, atteso che essendo alto il manufatto circa m. 2,70 (cfr. “rapporto per l’incidente”) ove si fosse trovato a distanza superiore non avrebbe impattato -nella caduta- con l’autovettura dell’attore la quale, come precisato dal teste Spinelli “si trovava quasi al centro della propria corsia di marcia”.
Tutto quanto precede , anche a prescindere dalla imprevedibile insidiosità -vieppiù nelle ore serali- delle deficitarie condizioni di conservazione del cartello, è più che sufficiente a far rispondere l’Ente per colpa del fatto illecito: non potendosi, di certo, pretendere che gli utenti della strada possano avvedersi o debbano prevedere la marcescenza dei manufatti corrosi all’interno o mal realizzati, magari arrestando la marcia del proprio veicolo o del proprio passeggìo per andarne a saggiare la solidità di tenuta.
Se la responsabilità “in genere” per i danni da cose in custodia ha carattere oggettivo cosicché, senza che rilevi al riguardo la condotta del custode (Cass. 26086/05), è sufficiente che sussista il nesso causale tra esse cose ed il danno arrecato, vale ricordare che nello specifico riguardo di obblighi di custodia di strade ed in relazione alla controversa applicazione dell’art. 2051 C.C. la S.C. con sentenza n° 3651 del 20.2.06 ha statuito, tra l’altro, quanto segue: “In tema di responsabilità per cose in custodia la prova liberatoria del fortuito attiene alla prova che il danno si è verificato in modo non prevedibile, né superabile con l’adeguata diligenza, e cioè con lo sforzo diligente dovuto in relazione alle circostanze concrete del caso. Essa si sostanzia, pertanto, nella prova di avere adottato, in relazione alle condizioni della cosa e alla sua funzione, tutte le misure idonee ad evitare il danno. Nella prova che, pur essendosi mantenuto il comportamento diligente nel caso dovuto, il danno si è ciononostante verificato per un evento non prevedibile né superabile con la diligenza normalmente adeguata in relazione alla sua funzione e alle circostanze del caso concreto. Al riguardo deve, in particolare, escludersi che la prova positiva del fortuito, contraria alla presunzione di responsabilità consista nella prova del fatto estraneo alla sfera di custodia e, in particolare con il fatto del terzo o dello stesso danneggiato, atteso che essi sono irrilevanti, ai fini dell’esonero della responsabilità laddove in base al dovere di custodia il presunto responsabile avrebbe dovuto prevederli ed evitarli, con la ulteriore conseguenza che i caratteri della imprevedibilità e della inevitabilità dell’evento non ricorrono laddove questo poteva essere prevenuto dal custode attraverso l’esercizio dei suoi poteri ed esplicazione dei corrispondenti dovuti obblighi”.
Successiva sentenza n° 5445/06 della S.C. aggiunge che l’insidia o trabocchetto assumono semmai rilievo nell’ambito della prova da fornirsi dalla P.A. al fine di far valere la propria mancanza di colpa o se del caso il concorso di colpa del danneggiato il quale resta onerato soltanto dalla compiuta prova sulla “causalità del danno” o “processo” o “nesso causale”, dopo di che potrà operare la presunzione di colpa: salvo l’esimente del caso fortuito da provarsi dalla P.A. secondo il principio della “vicinanza” o “disponibilità della prova”, secondo il quale il relativo onere grava in capo al soggetto nella cui sfera opera l’esimente dalla responsabilità. Ciò senza escludere l’eventuale concorso eziologico di colpa del danneggiato, da provarsi dalla P.A., nonché la quantificazione della sua incidenza causale (Cass. 10641/02; 17152/02; 2763/97; 2584/89; 8281/96). Tale eventualità è ormai giurisprudenzialmente ammessa (Cass. 240/01; 200/03) dopo la iniziale incompatibilità logica ritenuta in sede interpretativa dalla Corte Costituzionale con sent. 156/99 in riferimento alla responsabilità per insidia stradale.
Ove, poi, venga ragionevolmente dimostrata da parte della P.A. l’impossibilità di adempiere alle incombenze di custodia, si trasferirà al danneggiato l’onere di provare la colpa della P.A. ex art. 2043 C.C.
Contrariamente al dettato giurisprudenziale ora esaminato le precedenti statuizioni della S.C., pur non ponendo mai in dubbio la qualifica di “custode” dell’ente proprietario delle strade, invertivano -contro la regola del comma 2 dell’art. 2397 C.C.- l’onere probatorio del fatto (caso fortuito) esimente dalla responsabilità -presunta od obbiettiva, che dir si voglia- ex art. 2051 C.C. stabilendo che la responsabilità dell’ente proprietario e custode della cosa devesi -di norma- dichiarare ex art. 2043 C.C. e soltanto ove venga dimostrato che nella genesi del danno ricorra “oggettiva invisibilità” e “soggettiva imprevedibilità” di condizioni costituenti insidia o trabocchetto e quindi una situazione di pericolo occulto per l’utente. Escludevasi, quindi, l’applicabilità dell’art. 2051 C.C. ove la P.A. dimostri -o comunque risulti- che la “notevole estensione del bene” e “l’uso generale e diretto”, da parte degli utenti “terzi” siano tali da impedire alla P.A. una continua vigilanza ed un efficace controllo idonei ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo.
Tali precedenti statuizioni avevano costituito il “diritto vivente” fatto oggetto di disamina convalidante da parte della Corte Costituzionale (sent. 156/99) che, però, demandava al giudice “l’indagine, con riferimento al caso singolo e secondo criteri di normalità” sulla ricorrenza di impossibilità di un concreto esercizio di vigilanza e di controllo sulle predette caratteristiche, con ciò non intendendo affatto porre assolutisticamente a carico del danneggiato -come invece è stato inteso dalla maggior parte della successiva giurisprudenza- l’onere della prova sull’estensione e sull’uso delle strade.
Nella sentenza in questione, premesso che “Il proprietario delle cose che abbiano causato danno a terzi è responsabile ai sensi dell’art. 2051 C.C., solo in quanto ne sia custode, e dunque ove egli sia stato oggettivamente in grado di esercitare un potere di controllo e di vigilanza sulle cose stesse”, leggesi -altresì- che il citato art. 2051 C.C. non è applicabile ove dalla suindicata caratteristica di estensione del bene demaniale “risulti accertata, da parte del Giudice, l’impossibilità di un concreto esercizio del potere di controllo e di vigilanza” così reliquando, secondo il “diritto vivente” dell’epoca, l’applicazione del generale regime di prova dettato dall’art. 2043 C.C.
Nel predetto contrasto giurisprudenziale e nel mutato “diritto vivente” questo Giudicante ritiene più giusto condividere la corrente giurisprudenziale da ultimo prevalente della stessa S.C., specie in parallelo agli adeguamenti di principi derivati e derivandi dalla nota sentenza n° 204/04 della Corte Costituzionale in punto di estensione della tutela innanzi al giudice civile delle conseguenze dannose di interessi legittimi.
Tale nuova “corrente” costituisce -infatti- un aggiornato “diritto vivente”, sopravvenuto in gran parte alle sent/ze 1556/99 e 204/04 della Corte Cost/le in materia di tutela dei diritti soggettivi, e formatosi per lo più a mezzo delle statuizioni secondo le quali: “solo il fatto della cosa è rilevante (e non il fatto dell’uomo). La responsabilità si fonda sul mero rapporto di custodia e solo sullo stato di fatto mentre l’obbligo di custodia non può assumere rilievo nella fattispecie … Dalla lettera dell’art. 2051 C.C. emerge che il danno non è cagionato da un comportamento (per quanto omissivo) del custode ma dalla cosa, per cui detto comportamento è irrilevante”: Cass. 4070/98; Sez. Un. 12019/91; 26086/05; 526/87 “ex multis”.
Per tali statuizioni la correzione del precedente e contrario principio può così riassumersi: “Le esigenze di limitazione delle ipotesi di responsabilità della P.A. non possono risolversi in termine di ingiustificato privilegio per la stessa, non previsto dalla regola generale dell’articolo 2043 del c.c., essendo, in realtà, frutto dell’interpretazione giurisprudenziale che, muovendo da esigenze di limitazione delle ipotesi di responsabilità, finisce tuttavia per risolversi, laddove viene a porne la relativa prova a carico del danneggiato, in termini di ingiustificato privilegio per l’amministrazione, atteso che a tale stregua la posizione probatoria del danneggiato risulta aggravata, in contrasto non solo con il tenore letterale e il portato sostanziale della norma, ma, in termini generali, anche con le stesse scelte di fondo dell’ordinamento in materia di responsabilità civile rispondenti al riconosciuto “favor” per il soggetto che ha subìto la lesione di una propria posizione giuridica soggettiva giuridicamente rilevante e tutelata che, laddove non prevenuta, ne impone la rimozione o il ristoro da parte del danneggiante.”
Dalla predetta correzione di indirizzo sono altresì conseguite le statuizioni della S.C. nn° 298/03 – 488/03 – 11446/03 – 26086/05 secondo le quali: “ La ratio dell’esclusione della responsabilità a titolo di custodia è, dunque, fondata sulla impossibilità di evitare l’insorgenza di situazioni di pericolo in un bene: non già perché demaniale, ma in quanto soggetto all’uso diretto da parte di un rilevantissimo numero di utenti ed in quanto particolarmente esteso, tanto da rendere impossibile l’esercizio di un controllo adeguato. La demanialità del bene è, cioè, solo un indice sintomatico di quella impossibilità, ma non la attesta in modo automatico, tanto che … quando è consentita un’adeguata attività di vigilanza … che valga ad impedire l’insorgenza di cause di pericolo per i terzi, l’art. 2051 c.c. trova senz’altro applicazione pure nei confronti della pubblica amministrazione (Cass. 21.1.1987 n. 526; Cass. 7.1.1982 n. 58), quand’anche si tratti di demanio stradale (Cass. 27.11.1995 n. 13114; 1.10.2004 n° 19653).
La più recente giurisprudenza della S.C. (sent. 1.11.04 n° 19653) ha reiterato il principio di diritto secondo cui: “L’applicabilità dell’art. 2051 C.C. nei confronti della P.A. non è automaticamente esclusa allorquando il bene demaniale o patrimoniale da cui si sia originato l’evento dannoso, risulti adibito all’uso diretto da parte della collettività e si presenti di notevole estensione... Queste caratteristiche del bene, infatti, quando ricorrano congiuntamente, rilevano soltanto come circostanze le quali -in ragione dell’incidenza che abbiano potuto avere sull’espletamento della vigilanza connessa alla relazione di custodia del bene ed avuto riguardo alle peculiarità dell’evento- possono assumere rilievo sulla base di una specifica e adeguata valutazione del caso concreto, ai fini dell’individuazione del caso fortuito e, quindi, dell’onere che la P.A. deve assolvere per sottrarsi alla responsabilità, una volta che sia dimostrata l’esistenza del nesso causale”.
Lo stesso principio trovasi affermato anche nelle statuizioni della S.C. nn° 2298/04 – 298/03 – 488/03 – 4480/01 che condividono con la sent. 11446/03 il principio secondo cui: “La esclusione della applicazione dell’art. 2051 C.C.” -già operata dalla precedente contrastante giurisprudenza- “trova il proprio fondamento soltanto nella impossibilità per l’ente proprietario della strada pubblica di evitare l’insorgenza di situazioni di pericolo derivanti dal bene, e quindi non già nella sola natura demaniale del bene soggetto all’uso diretto da parte della generalità degli utenti, ma anche nella coesistenza dell’altro elemento di fatto della notevole estensione del bene stesso. Tale ultimo orientamento è conforme a quello espresso in motivazione (p. 3.2) dalla Corte Cost. 10.5.1999 n° 156 a giustificazione della valutazione di conformità alla Costituzione dell’art. 2051 C.C.”
La stessa sentenza 11446/03 prosegue statuendo che: “spetta al giudice motivatamente stabilire se sussisteva o meno la possibilità oggettiva del Comune di esercitare un potere continuo di controllo sulle condizioni della strada” ed altresì che “il dovere di controllo e di custodia posto dall’art. 2051 sussiste anche in relazione alle cose inerti e prive di un proprio dinamismo, ben potendo anche essere idonee, in concorso di altri fattori causali, a cagionare danni”, così, tra le altre, Cass. 11264/95, “per cui è sufficiente rilevare che i danni derivati dalle non perfette condizioni di una strada vanno considerati come cagionati dalla stessa … come è ribadito dalla stessa pronunzia della Corte Cost/le n° 156/99 … l’art. 2051 C.C. non è applicabile nel caso di danni cagionati da una strada pubblica solo quando sia oggettivamente impossibile, da parte dell’ente pubblico che ne è proprietario, l’esercizio di un continuo ed efficace controllo idoneo ad impedire situazioni di pericolo per gli utenti”.
La prova del predetto esercizio di assiduo ed efficace controllo deve, ovviamente, essere fornita dal Comune attesi i rilievi operati dalla S.C. nella recentissima sua statuizione 1.11.04 n° 19653 che, riportandosi alle ulteriori analoghe proprie statuizioni 526/87 – 58/82 – 1314/95 – 10641/02, ha enunciato quanto segue:
“Si è sottolineato (in riferimento alle autostrade, ma con rilievi che possono ritenersi generalizzabili allorché ricorrano le succitate caratteristiche del bene e delle modalità del godimento da parte dei cives) che al riguardo deve farsi un diverso apprezzamento delle situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze del bene demaniale o patimoniale di cui trattasi e di quelle che invece possano originarsi da comportamenti riferibili agli utenti ovvero ad una repentina od imprevedibile alterazione dello stato della cosa. Mentre con riguardo alle situazioni del primo tipo l’uso generalizzato e l’estensione della res costituiscono dati in via generale irrilevanti in ordine al concreto atteggiarsi della responsabilità del custode, per quelle del secondo tipo dovrà configurarsi il fortuito tutte le volte che l’evento dannoso presenti i caratteri della imprevedibilità e della inevitabilità; come accade quando esso si sia verificato prima che l’ente proprietario o gestore, nonostante l’attività di controllo e la diligenza impiegata al fine di garantire un intervento tempestivo, potesse rimuovere o adeguatamente segnalare la straordinaria situazione di pericolo determinatasi, per difetto del tempo strettamente necessario a provvedere … In relazione a situazioni pericolose del primo tipo, cioè immanentemente connesse alla struttura o alle pertinenze del bene dovrà giungersi alla dimostrazione dell’espletamento da parte dell’ente di tutta la normale attività di vigilanza e manutenzione, esigibile in relazione alla specificità della cosa, di modo che tale dimostrazione possa anche in via indiretta, cioè per presunzione, giustificare la conclusione che la situazione pericolosa si sia originata in modo assolutamente imprevedibile ed inevitabile attraverso il corretto e compiuto assolvimento della custodia e, dunque, per un caso fortuito, ancorché lo specifico evento ricollegabile a tale nozione risulti non identificato.”
In conclusione con la predetta sent. 19653/04 si giunge ad affermare i due seguenti principi di diritto:
1°) “L’applicabilità dell’art. 2051 C.C. (nei confronti della P.A.) non è automaticamente esclusa allorquando il bene demaniale o patrimoniale da cui si sia originato l’evento dannoso, risulti adibito all’uso diretto da parte della collettività (anche per il tramite di pagamento di una tassa o di un corrispettivo) e si presenti di notevole estensione … Queste caratteristiche del bene, infatti, quando ricorrano congiuntamente, rilevano soltanto come circostanze le quali -in ragione dell’incidenza che abbiano potuto avere sull’espletamento della vigilanza connessa alla relazione di custodia del bene ed avuto riguardo alle peculiarità dell’evento- possono assumere rilievo sulla base di una specifica e adeguata valutazione del caso concreto, ai fini dell’individuazione del caso fortuito e, quindi, dell’onere che la P.A. deve assolvere per sottrarsi alla responsabilità, una volta che sia dimostrata l’esistenza del nesso causale”.
2°) “Allorquando invochi la responsabilità di cui all’art. 2051 C.C. contro una P.A. in relazione a danno originatosi da bene demaniale o patrimoniale soggetto ad uso generale, il danneggiato non è onerato della dimostrazione della verificazione del danno in conseguenza dell’esistenza di una situazione qualificabile come insidia o trabocchetto, bensì esclusivamente -come di regola per l’invocazione della suddetta norma- dell’evento dannoso e del nesso causale fra la cosa e la sua verificazione”.
A tutto quanto precede aggiungasi, infine, che nella fattispecie di cui al presente giudizio non trattasi di custodia di beni demaniali (strade) per tutta la loro estensione bensì delle sole aree, niente affatto di uso generalizzato, interessate dalla insistenza dei manufatti pubblicitari altresì riguardati da specifiche e registrate concessioni: sia in base al regolamento comunale per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità (deliberazione consiliare 289/94) nonché in base ai successivi piani generali per l’impiantistica pubblicitaria ai sensi del D.L. n° 507/93 e della L. 448/01. Tali aree sono di così limitato “numero ed estensione” da poter essere agevolmente controllate, pure al fine di evitare abusivismi elusivi della corresponsione di specifici canoni concessori, anche da parte dei singoli municipi tra i quali è altresì frazionato -per rispettive aree di pertinenza- l’onere di manutenzione e sorveglianza tramite gli addetti ai servizi amministrativi ed a quelli stradali preposti “alla prevenzione ed all’accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale ed alla tutela ed al controllo sull’uso delle strade” ex art. 12/co. 1-e + co. 3-c C.d.S.
Il potere regolamentare attribuito al Comune in materia di pubblicità è, infatti, volto ad esercitare, oltreché la attività tributaria -ai fini ispettivi e di violazione delle disposizioni anche sull’imposta sulla pubblicità- quella relativa all’assetto urbanistico ed alla viabilità: rispettivamente tramite le funzioni ed i compiti dei corpi e dei servizi di polizia locale tributaria (art. 3 co. 1/g L. Reg. Lazio n° 1/05) e di polizia stradale (art. 2 co. 8/b stessa legge ex art. 5/co. 1-b L. 65/86) nell’ambito della regolamentazione da emanarsi ex art. 12 co. 2 della predetta legge regionale.
Può, quindi, pervenirsi alla conclusione che, pur se il privato non ha un diritto soggettivo ma solo una posizione soggettiva a pretendere dalla P.A. la manutenzione e la custodia dei beni che rientrano nell’obbligo “normato” di specifica vigilanza e controllo tecnico da parte di essa, ove la verificazione del danno resti senza la prova della fondatezza dell’eccezione che l’estensione del bene è sproporzionata alla ragionevole diligenza ed efficacia della organizzazione cui essa Amministrazione sarebbe tenuta il cittadino ha il pieno diritto soggettivo al risarcimento poiché, non ricorrendo in tal caso il limite insindacabile di discrezionalità della P.A., ricorre la presunzione di cui all’art. 2051 C.C. a miglior tutela del principio del “neminem laedere” nel rispetto dei primari principi di legalità, imparzialità e buona amministrazione dettati dall’art. 97 Cost. Ciò, ovviamente, tanto più quando risulti o fondatamente si presuma che l’opera danneggiante è stata compiuta o mantenuta con negligenza od in inosservanza di specifiche regole tecniche di installazione o costruzione e/o di regole legali di successiva sorveglianza.
Va, altresì, incidentalmente osservato che la S.C., con sentenza 22.5.82 n° 3134, peraltro non ha rilevato enormi differenze tra le norme in questione, affermando che “la condotta illecita, produttiva del danno secondo il titolo della responsabilità disciplinata dall’art. 2051 c.c., non differisce, nella sua essenza e per la sua natura, dal comportamento che è considerato, in una più ampia prospettiva, dall’art. 2043 c.c.: la prima ipotesi si differenzia dalla seconda ed è caratterizzata solo per un più intenso dovere di vigilanza e di precauzione imposto a chi ha un effettivo potere fisico sulla cosa.”
Ciopertanto, sia che la disciplina del presente caso debba essere riguardata, come riteniamo, dall’art. 2051 C.C. o da quella dell’art. 2043 C.C., entrambi gradatamente invocati dall’attore, è evidente che la prova della responsabilità della P.A., a fronte della assenza di dimostranda ricorrenza di qualunque degli elementi esimenti dagli obblighi di custodia e della presunzione di responsabilità, è “in re ipsa” nella causa e nei modi di verificazione dell’evento che in caso di danno a persona lo configurerebbero sinanco quale reato (“omissivo improprio”) per la “omissione di condotta che obblighi ad impedire l’evento in forza di una norma che ponga la P.A. in una posizione di garanzia a salvaguardia dell’obbligo di garantire la sicurezza degli utenti della strada in base agli artt. 2051 – 2053 C.C. quali norme integratrici del’art. 40 del C.P.”: Trib. Roma – Sez. IV: 22.7.05 n° 14537 Giudice Bianchi.
- 5) L’entità dei danni subìti dall’autovettura, esclusivamente a causa del violento impatto, avvenuto mentre essa era in movimento, è ben desumibile dalla loro descrizione contenuta nel rapporto dell’incidente nonché dalla conferma effettuatane dal teste Spinelli in base alle foto del veicolo prodotte dall’attore.
La monetizzazione risarcitoria -ex artt. 2056 / 1226 C.C. invocati da ambo le parti all’udienza 30.6.04- può ritenersi congruamente determinata, in base ai ricorrenti prezzi di mercato per le riparazioni, la sostituzione di parti e loro messa in opera, nel ben dettagliato preventivo di riparazione redatto il 2.5.03 dall’autocarrozzeria Coratti Umberto, prodotto dall’attore, ma limitatamente a complessivi €uro 1.223,60 al netto di IVA poiché non fatturati, ancora a distanza di tanto tempo, cui vanno aggiunti gli interessi di legge dal giorno del sinistro e come in dispositivo.
- 6) Le spese di causa seguono la soccombenza per quanto in notula dell’attore, però riclassificando in “memoria” le “note” indicate come “conclusionali”, e non senza considerarsi che esso non è stato gratificato del ricorso civicamente quanto inconcludentemente proposto, nei confronti del Comune e della sua assicuratrice Le Assicurazioni di Roma, alla procedura di conciliazione stragiudiziale presso lo sportello di conciliazione comunale.
P.T.M.
Il Giudice adito, definitivamente pronunziando, attesa l’inammissibilità-invalidità della costituzione in giudizio del Comune già dichiarata in istruttoria nonché per quanto esposto in parte motiva, dichiara il convenuto Comune di Roma responsabile dell’incidente per cui è causa verificatosi il giorno 16.11.02 e per l’effetto lo condanna a risarcire all’attore A.B. i danni in esso incidente arrecati alla sua autovettura tg. xxxxxxx in misura di €uro 1.223,60 oltre interessi di legge dal predetto giorno e sino alla notifica 4.6.04 dell’atto introduttivo del giudizio e di poi secondo legge; condanna lo stesso convenuto a rifondere al predetto attore le spese tutte di causa in misura di €uro 520 per onorari ed €uro 931 per diritti, oltre il 12,50% ex art. 14 T.F. il 2% Cassa Avv. ed IVA di legge su tutti tali compensi, nonché €uro 95 per rimborsi non imponibili.
Roma, 20.6.2006