REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI ROMA
SEDE DISTACCATA DI OSTIA
Il Giudice di Pace Dr. Mario Marini ha pronunciato la seguente definitiva
Nella causa civile iscritta al n° 1277 RACC 2005, ritenuta in decisione all’udienza del 2.11.2006
GIORGINI VALERIO, elett/te dom/to in Roma – Via delle Antille 60 presso Avv. Michele Gioia e Dott.ssa Testaguzza che lo rappresentano e difendono per procura emarginata all’atto di citazione -attore-
COMUNE DI ROMA in persona del Sindaco Walter Veltroni elett/te dom/to in Roma – V. Sabotino 46 presso lo studio dell’Avv. Giovanna Santirocchi che lo rappresenta e difende anche disgiuntamente all’Avv. Rodolfo Murra dell’Avvocatura del Comune di Roma, per procura emarginata all’atto di citazione passivo -convenuto-
NONCHE’
MARZIALI COSTRUZIONI GENERALI S.R.L. (subentrata per modifica di ragione sociale alla S.r.l. Marziali Costruzioni con atto notarile 27.4.2006), in persona dell’Amm/re Un. Paolo Marziali, elett/te dom/ta in Roma – Via Nizza 128 presso l’Avv. Augusto Zappulli che la rappresenta e difende giusta procura emarginata alla comparsa di intervento volontario -intervenuta-
- OGGETTO: risarcimento danni da difetti stradali.
- CONCLUSIONI: come precisate all’udienza del 2.11.06.
Con atto recapitato ex art. 149 C.P.C. in data 25.3.05 al Comune di Roma l’attore in epigrafe, premesso che il giorno 4.5.04 alle ore 19 percorrendo Lungotevere dei Mellini in Roma alla guida del proprio motoveicolo Honda tg. BK68893, a causa di un avvallamento di forma rettangolare del manto stradale, ne aveva perso il controllo cadendo rovinosamente a terra, chiedeva a questo Giudicante quanto appresso:
“In via principale: 1) accertare e dichiarare la responsabilità del Comune di Roma, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2051 c.c., per il verificarsi dell’infortunio occorso; 2) condannare il Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore e/o comunque chi per legge tenuto, al risarcimento dei danni materiali subiti dal sig. Giorgini, quantificati in complessivi €. 1.240,00, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dal momento del sinistro sino all’effettivo soddisfo ovvero, nella somma che parrà più di giustizia; in via gradata: 1) accertare e dichiarare la responsabilità del Comune di Roma, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2043 c.c., per il verificarsi dell’infortunio occorso; 2) condannare il Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore e/o comunque chi per legge tenuto, al risarcimento dei danni materiali subiti dal sig. Giorgini, quantificati in complessivi €. 1.240,00, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dal momento del sinistro sino all’effettivo soddisfo ovvero, nella somma che parrà di giustizia.”
All’udienza di comparizione 6.7.05 si costituiva l’evocato Comune con deposito di comparsa e documenti così precisando le conclusioni: “Piaccia all’adito Giudice di Pace, contrariis reiectis: in via preliminare: accertare e dichiarare l’incompetenza per territorio dell’adito Giudice di Pace, essendo competente a conoscere la causa nel merito, per i motivi indicati nel punto 1, il Tribunale Ordinario di Roma e per l’effetto rigettare la domanda proposta perché irritale ed infondata sia in fatto che in diritto. Con vittoria di spese competenze ed onorari oltre accessori. Sempre in via preliminare autorizzare la chiamata in causa dell’ATI MARZIALI COSTRUZIONI S.r.l. (CG) per i motivi esposti in narrativa; nel merito in via principale rigettare la domanda attorea perché infondata in fatto e in diritto e per difetto di legittimazione passiva del Comune di Roma, Con vittoria di spese, competenze ed onorari oltre IVA e CPA. Nel merito in via subordinata nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attorea si chiede in via riconvenzionale che il Giudice accerti che in occasione e a seguito del sinistro di cui è causa non sono derivati alla persona del sig. Giorgini danni fisici né diretti né indiretti o in subordine si chiede che il sig. Giudice, dopo rigorosa prova in ordine all’entità e, soprattutto, alla riferibilità delle accertate lesioni, liquidi all’attore il giusto dovuto a risarcimento di tutti i danni fisici diretti e indiretti, ricollegabili al dedotto evento. In via subordinata: nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attorea, individuare nell’ATI MARZIALI COSTRUZIONI S.r.l. (CG) l’unico soggetto responsabile dell’evento e conseguentemente condannare direttamente la medesima o chi per essa al pagamento di qualsiasi somma dovuta all’attore; in via ulteriormente subordinata nella denegata ipotesi di accoglimento anche parziale nei confronti del Comune di Roma o comunque nell’ipotesi in cui una qualche responsabilità dovesse residuare a quest’ultimo in ordine al dedotto evento, condannare l’ATI MARZIALI COSTRUZIONI S.r.l. (CG) o chi per essa a mallevare e/o rimborsare, quanto il Comune di Roma sarà tenuto a versare a chicchessia per sorte interessi e quant’altro.
In ogni caso con vittoria di spese, competenze ed onorari oltre IVA e CPA.”
L’istruzione della causa vedeva l’emissione di ordinanze interlocutorie 19.5.05 e 18.1.06 sulle questioni pregiudiziali derivanti anche dalla estensione -effettuata all’ud/za 26.10.05 da parte dell’attore a causa della avversa eccezione al proposito- della domanda al risarcimento delle lesioni fisiche da esso riportate, finché all’udienza del 2.11.06 le parti, come disposto ex art. 187 C.P.C. dal Giudicante, previo deposito di autorizzate note illustrative, precisavano le rispettive conclusioni riportandosi l’attore a quelle più sopra trascritte ed il Comune a quelle modificate in note e qui trascritte: “Voglia il Giudice di Pace adito, contrariis reiectis, in via preliminare accertare e dichiarare l’incompetenza per territorio dell’adito Giudice di Pace, essendo competente a conoscere la causa nel merito, peri motivi indicati nel punto 1, il Giudice di Pace di Roma e per l’effetto rigettare la domanda proposta perché irritale ed infondata sia in fatto che in diritto. Con vittoria di spese competenze ed onorari oltre accessori. Sempre in via preliminare accertare e dichiarare l’incompetenza per valore del Giudice di Pace adito essendo competente a conoscere la causa nel merito il Tribunale di Roma e per l’effetto rigettare la domanda proposta perché irritale ed infondata sia in fatto che in diritto. Con vittoria di spese competenze ed onorari. Sempre in via preliminare autorizzare la chiamata in causa dell’ATI Marziali Costruzioni s.r.l. (CG) per i motivi esposti in narrativa; nel merito in via principale rigettare la domanda attorea perché infondata in fatto e in diritto e anche per difetto di legittimazione passiva del Comune di Roma. Con vittoria di spese, competenze ed onorari oltre IVA e CAP. Nel merito in via subordinata, nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attorea si chiede in via riconvenzionale che il Giudice accerti che in occasione e a seguito del sinistro di cui è causa non sono derivati alla persona del sig. Giorgini danni fisici né diretti né indiretti o in subordine si chiede che il sig. Giudice, dopo rigorosa prova in ordine all’entità e, soprattutto, alla riferibilità delle accertate lesioni, liquidi all’attore il giusto dovuto a risarcimento di tutti i danni fisici diretti ed indiretti, ricollegabili al dedotto evento. In via subordinata nella denegata ipotesi di accoglimento della domanda attorea, individuare nell’ATI Marziali Costruzioni S.r.l. (CG) l’unico soggetto responsabile dell’evento e conseguentemente condannare direttamente la medesima o chi per essa al pagamento di qualsiasi somma dovuta all’attrice. In via ulteriormente subordinata nella denegata ipotesi di accoglimento anche parziale nei confronti del Comune di Roma o comunque nell’ipotesi in cui una qualche responsabilità dovesse residuare a quest’ultimo in ordine al dedotto evento, condannare l’ATI Marziali Costruzioni S.r.l. (CG) o chi per essa a mallevare e/o rimborsare, quanto il Comune di Roma sarà tenuto a versare a chicchessia per sorte interessi e quant’altro. In ogni caso con vittoria di spese, competenze ed onorari oltre IVA e CPA.”
Nella stessa udienza si costituiva con deposito di comparsa e documenti in “intervento volontario principale ex art. 105 C.P.C.” la S.r.l. Marziali Costruzioni Generali, come in epigrafe subentrata alla Marziali Costruzioni S.r.l., così concludendo in detto atto: “Voglia l’Ecc.mo Giudice adito, contrariis reiectis, per i motivi esposti: in via preliminare: A) dichiarare la propria incompetenza territoriale a favore dell’indicato competente Ufficio, di conseguenza disponendo anche in ordine alle spese; B) in accoglimento della esposta domanda riconvenzionale, accertare l’intero danno asseritamene subito da parte attrice, sia materiale che derivante da lesioni e, all’esito, dichiarare la propria incompetenza per valore, di conseguenza disponendo anche in ordine alle spese; Nel merito, respingere le domande tutte ex adverso formulate perché infondate in fatto ed in diritto sull’an e sul quantum e comunque perché assolutamente non provate; in via subordinata, in ogni caso, nella non ritenuta ipotesi di rigetto delle eccezioni preliminari esposte e nella altrettanto non ritenuta ipotesi di accoglimento anche parziale della domanda avversaria, qualora” iuxta alligata ac probata” non fosse possibile accertare in concreto l’esclusiva responsabilità dell’attore nella produzione del sinistro, e nella ancor più denegata ipotesi in cui dovessero mai risultare, in corso di causa, sussistenti ed adeguatamente provati -dal chiamante Comune di Roma- gli altrimenti solo meramente asseriti inadempimenti e/o infrazioni dell’impresa appaltatrice nei confronti del complesso dei contrattuali “impegni assunti”, unici capaci di giustificare l’applicazione della relativa garanzia e malleva, contenere quanto l’impresa Marziali Costruzioni Generali s.r.l. oggi convenuta fosse eventualmente mai chiamata a corrispondere a titolo di risarcimento dei danni tutti lamentati nel presente giudizio -nell’importo che il Giudice adito dovesse accordare al sig. Valerio Giorgini- nei limiti della accertata responsabilità della convenuta, tenendo conto della certa irresponsabilità, superficialità, imperizia, imprudenza e negligenza comunque dimostrata da controparte, costituente sicura causa come minimo concorsuale dell’accaduto, e soprattutto di quanto effettivamente patito e parimenti dimostrato da parte attrice in corso di causa, il tutto entro la competenza del Giudice adito. Il tutto con favore di spese, diritti ed onorari di causa, oltre IVA, CPA come per legge e spese generali ex art. 15 T.F. vigente, nei confronti della parte attrice se soccombente e/o nei confronti del Comune di Roma se risulterà soccombente.”
La causa viene così ad essere decisa sulla base dei seguenti
- I Motivo: La persistenza nell’eccezione di incompetenza per territorio, sollevata dal Comune, non può essere esaminata neppure a seguito della produzione della determinazione dirigenziale n° 153 del 10.6.05 con la quale, visto il T.U. 18.2.00 n° 267 nonché l’art. 34 del vigente Statuto Comunale nonché la deliberazione giuntale n° 182 del 27.1.02 concernente il regolamento comunale per “l’esercizio dell’azione di promovimento del giudizio, resistenza alla lite, conciliazione e transazione” (già richiamato nelle ordinanze istruttorie 19.5.05 e 18.1.06), l’Avvocato Capo del Comune determinava di resistere -tra altri- nel presente giudizio con la rappresentanza e difesa, tanto congiunta che disgiunta, dell’Avv/ra Comunale e dell’Avv. Giovanna Santirocchi, specificatamente quale “fiduciaria della Assicurazioni di Roma”, altresì eleggendo domicilio presso lo studio di quest’ultima.
La predetta inesaminabilità per inefficacia della costituzione in giudizio del Comune deriva, come già illustrato con sentenza di questo Giudicante n° 1289/06 del 20.6.2006, da epocale dettato 16.6.05 n°12868 delle S.U. della S.C. che -in uno a sent/za 26047/05 della stessa, ha eliminato ogni precedente contrasto giurisprudenziale: sia sulla questione attinente alla necessità (anche nel sistema delle autonomie locali disciplinato dal T.U. di cui al D.L.vo 267/2000, c.d. T.U.E.L.) della autorizzazione da parte della Giunta comunale al Sindaco per promuovere o per resistere alle liti, nonché sulla possibilità che lo Statuto detti altra disciplina derogatoria, eventualmente investendo del potere deliberativo e/od anche rappresentativo un dirigente dell’amministrazione comunale.
Quanto sopra sancendosi, in virtù del disposto dell’art. 4 L. 131/2003 di attuazione degli ivi richiamati artt. 114/co. 2 e 117/co. 6 Cost. quanto appresso:
a) Che la previsione del potere normativo locale, tra le prerogative contemplate direttamente dalla Costituzione, ha ulteriormente rafforzato il valore degli statuti locali nella gerarchia delle fonti, come atto formalmente amministrativo ma sostanzialmente come atto normativo atipico con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione primaria rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti, seppure al di sotto delle leggi di principio: Cass. 16984/00;
b) che in ogni caso in cui lo Statuto, con la forza sua propria, preveda l’autorizzazione della Giunta ovvero richieda una preventiva determinazione del competente dirigente, questa devesi considerare “atto necessario” ai fini della legittimazione processuale dell’organo titolare (sindaco o funzionari) legalmente ex art. 50/co. 2 T.U.E.L. e/o statutariamente della rappresentanza “attiva” o “passiva” nella lite: Cass. 19380/03, Cons. Stato 155/04;
c) che, considerata anche la triplice forma di pubblicità cui i regolamenti statutari sono sottoposti -a livello locale (30 gg. affissione su albo pretorio), a livello regionale (pubblicazione sul B.U.R.), a livello nazionale (iscrizione nella “Raccolta ufficiale degli Statuti” del Min. Interno)- la conoscenza degli statuti, così come quella dei regolamenti statutari, appartiene -secondo il brocardo “iura novit curia”- alla scienza ufficiale del giudice, indipendentemente da una attività assertiva e probatoria delle parti (Cass. 6837/03; 6012/03; 12569/02).
Ciò premesso e relativamente ai fatti costituenti oggetto del presente giudizio si osserva che la costituzione del Comune, nel presente giudizio, avvenne all’udienza del 6.7.05 tramite “Comparsa di risposta e richiesta di chiamata in causa” epigrafata con l’indicazione di rappresentanza e difesa -unita o disgiunta- da parte dell’Avv. Rodolfo Murra (dell’Avvocatura Comunale) nonché dell’Avv. Giovanna Santirocchi giusta procura -priva di datazione- conferita loro dal Sindaco in margine alla copia dell’atto di citazione passiva. Tale costituzione venne subito motivatamente dichiarata inefficace -con ordinanza 19.7.05- a causa della preliminare mancanza della relativa determinazione autorizzativa da emettersi da parte dell’Avvocato Capo della Avvocatura Comunale giusto disposto dal già menzionato art. 3 c. 1 della deliberazione giuntale n° 182/01 del 27.1.01 approvante, in forza dell’art. 34 dello Statuto comunale, il “Regolamento per l’esercizio dell’azione di promovimento del giudizio, resistenza alla lite, conciliazione e transazione” disponente per la: “Resistenza alle liti: L’Avvocato Capo dell’Avvocatura Comunale, sentito l’Avvocato responsabile del settore competente per materia, assume le determinazioni in merito alla resistenza nei giudizi in cui l’Amministrazione è convenuta”.
Conseguentemente alla sopra dichiarata inefficacia restava respinta la richiesta di autorizzazione ex art. 106 C.P.C. a chiamare in causa la società che poi interveniva autonomamente all’udienza di precisazione delle conclusioni.
Dopo la predetta dichiarazione e soltanto all’udienza del 26.10.05 la difesa del Comune produceva copia della pregressa sucitata determinazione dirigenziale n° 153 assunta sin dal 10.6.05 ed inspiegabilmente sottaciuta sino ad allora.
Con motivata ordinanza 8-10.1.06 il Giudicante respingeva, nuovamente e sempre motivatamente, la rinnovata richiesta del Comune di essere autorizzato a chiamare in causa il “terzo” ATI MARZIALI COSTRUZIONI S.r.l. (CG).
Le superiori dichiarazioni di inefficacia della costituzione del Comune ed i correlativi rigetti di autorizzazione a provvedere ex art. 106 C.P.C., sono rimaste determinate dalle seguenti e più esplicite ragioni:
- A) Per le più sopra menzionate statuizioni della S.C. (n° 12868/05 a S.U. e n° 26047/05 della Sez. 3^ Civ.) la procura sindacale, conferita ai sensi dell’art. 83 c.p.c., viene considerata al mero fine formale di cui al comma 1° dell’art. 24 del vigente Statuto capitolino (approvato, in correlazione all’art. 50/co. 1-2 D.L.vo 267/00 con delibera consiliare n° 122 del 7.7.2000 e modificato con delibera n° 22 del 19.1.01) secondo cui “Il Sindaco è l’organo responsabile del Comune e rappresenta l’ente”, ma ciò senza che il valore di tale conferimento possa assumere valenza maggiore di quanto è consentito dalla disposizione cogente e primaria dell’art. 34/co. 4 del sucitato Statuto (traslata operativamente nella sucitata deliberazione giuntale n° 182/01: nell’art. 2 -per il “promovimento”- e nell’art. 3 -per “la resistenza in giudizio”-) secondo il quale sono i dirigenti che previamente “promuovono e resistono alle liti anche in materia di tributi Comunali ed hanno il potere di conciliare e transigere”. Tutto ciò in base alla possibilità concessa dagli artt. 6/co. 1 e 2 e 7 del T.U.E.L. n° 267/00 che rispettivamente dettano: “Lo Statuto nell’ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e … , modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente anche in giudizio”, “Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni … per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni.”
Istruttiva, al riguardo di quanto ora osservato, è la statuizione n° 1164/99 Cons. Stato – Sez. IV ribadente che i predetti poteri deliberativi spettano ai soli dirigenti (di uffici dirigenziali generali) ove -come nella fattispecie in questione- essi compiti siano loro assegnati dallo Statuto e perciò risultino definitivamente sottratti alla residuale competenza giuntale: ciò ai sensi dell’art. 107 co.5 TUEL che, correlato all’art. 4 co.1-3 L. 131/03 sull’“Adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale n° 3/01”, conferisce pieno cogente valore normativo agli statuti ed ai regolamenti comunali che li rispettino purché formulati secondo i principi fissati dalla Costituzione in base a quanto previsto nell’art. 4 della L. 5.6.03 n° 131 per l’attuazione degli artt. 114 co. 2 e 117 co. 6 Cost. in materia di potestà normativa degli enti locali (vedasi sul punto Cass. 16984/04);
- B) la predetta normativa, nel silenzio osservato per questo specifico fine dall’art. 24 dello Statuto capitolino (“Il Sindaco … rappresenta l’ente”) e secondo le modalità ed i criteri stabiliti dall’art. 34 dello Statuto e dai Regolamenti comunali di cui appresso, nonché dall’art. 109 ed in particolare dall’art. 110/co. 6 del già citato D.Lgs. 267/00 T.U.E.L., sottrae al Sindaco, seppur deputato alla rappresentanza dell’Ente, ogni autonomo potere ad attribuire e definire anche gli incarichi di collaborazione esterna;
- C) come ampiamente illustrato nelle surrichiamate statuizioni della S.C., richiamate al punto A che precede, ove in base a precisa scelta statutaria -come quella contenuta nel predetto art. 34/4 dello Statuto capitolino- spetti ai dirigenti competenti ex art. 107 D.Lgs. 267/00 il compito di promuovere e di resistere alle liti, nessun giudice può valutare la validità di quanto disposto in merito a ciò sulla base del solo riscontro della mera rappresentanza legale dell’organo o del soggetto cui essa compete, dovendo -invece- trattandosi di Ente pubblico, necessariamente ed autonomamente procedersi da parte del giudice all’esame ed alla valutazione del rituale incardinamento del contraddittorio, costituente “presupposto processuale”: ciò tramite verifica del rispetto delle norme statutarie in materia e quindi -nella fattispecie- del sucitato Regolamento adottato con la delibera giuntale n° 182/01 “per il promovimento del giudizio e la resistenza alla lite” integrato -per quanto occorra- dal “Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi” adottato con delibera giuntale 29.10.02 n° 629;
- D) in virtù del predetto dovuto esame ed in correlazione al disposto del comma 6° dell’art. 110 T.U.E.L. 267/00, secondo cui per obiettivi determinati e con convenzioni scritte (Cass. 7819/03) è demandata ai regolamenti la previsione di collaborazioni esterne ad “alto contenuto di professionalità”, rilevasi che il disposto del comma 6 dell’art. 1 del primo dei sucitati Regolamenti (n° 182/01) demanda all’Avvocatura “l’affidamento e l’assunzione e la gestione in sede tecnico-processuale delle iniziative per la cura degli interessi dell’Amministrazione” ma contestualmente concede ad essa Avvocatura anche “la scelta di avvalersi, in sede collegiale o per integrale affidamento della causa, di un legale esterno agli organici dell’Avvocatura”, precisando -però- che “la scelta del legale esterno è operata, quando sia opportuno e conveniente, dal Capo dell’Avvocatura con congrua motivazione in relazione alla specialità della causa nonché all’impegno professionale richiesto”. Tutto ciò anche in osservanza dell’omologo art. 21 dell’altro citato Regolamento comunale capitolino n° 629/02 il quale, in correlazione al sucitato art. 109 ed in particolare all’art. 110/co. 6 D.Lgs. 267/00, dispone che l’Amministrazione “può conferire incarichi di collaborazione esterna ad alto contenuto di professionalità, per il perseguimento di obiettivi determinati, quando l’Amministrazione medesima non possa farvi fronte con il personale in servizio”, circostanza indubbiamente non ricorrente nella fattispecie, altresì disponendo che “L’incarico è conferito con determinazione del dirigente dell’Ufficio titolare dei programmi a cui gli obiettivi si riferiscono, sentito -(si intende nel solo caso di promovimento del giudizio ex art. 1 del Reg/to 182/01)- l’organo di indirizzo competente, con una convenzione che, motivata la necessità della collaborazione esterna ed accertato il “curriculum vitae” del professionista, sia adeguata all’incarico conferito e stabilisca:
a) gli obiettivi che debbono essere perseguiti ed il termine per il loro conseguimento;
b) il compenso del professionista e le modalità di corresponsione;
c) le forme di collaborazione con dirigenti ed uffici comunali a cui il professionista dovrà attenersi nell’espletamento dell’incarico;
d) le modalità di verifica dei risultati conseguiti.
- E) Sul punto dell’affidamento da parte della P.A. di incarichi di patrocinio a consulenti “esterni” la giurisprudenza della Corte dei Conti, attesa la indubbia natura privatistica del conseguente rapporto che -peraltro- esclude, a rischio della P.A., l’assoggettabilità del patrocinatore alla responsabilità amministrativa (C. Conti Sez. I 171/98), ha statuito, in corrispondenza al rigoroso consolidato orientamento in materia, che “la eccezionalità del ricorso agli incarichi di consulenza esterna da parte delle pubbliche amministrazioni si fonda sul principio costituzionale di buon andamento della p.a. (ex art. 97 della Costituzione) che si realizza anche attraverso la economicità della spesa pubblica”. La stessa Corte, con altre sentenze (fra le altre sez. giur. Lombardia 8.6.2002 n° 1255; sez. cont. Enti 18.3.1993 n. 6; sez. giur. Puglia, gennaio 1993 n. 6, 12.11.1992 n. 39; 29.9.1992 n. 32; 28.4.1992 n. 19 e 12.3.1992 n. 12; sez. riun. 23.6.1992 n. 792; sez. II, 11.2.1992 n. 30) ed in particolare con la n° 424/00 della Sez. Umbria, ha costantemente affermato che i mandati agli “incaricati esterni” possono essere validamente conferiti da parte della P.A. soltanto in presenza di specifiche e coesistenti condizioni, senza le quali essi mandati comportano danno erariale per l’infruttuosità dell’erogazione di corrispettivo agli inutilizzati “incaricati interni”: ciò con conseguente venir meno o sciupìo dell’efficienza, dell’efficacia, della economicità e della produttività dell’apparato pubblico, tenuto conto che tali canoni di buona gestione sono elevati a principi fondamentali cui deve uniformarsi l’azione e l’attività amministrativa.
Tra le predette concorrenti condizioni, che consentono (ma che nella fattispecie non ricorrono) l’affidamento di incarichi esterni, debbono rilevarsi le seguenti:
a) la mancanza di una apposita struttura organizzativa interna che presti lo stesso servizio affidato all’esterno;
b) la provvisoria, eccezionale e grave impossibilità dell’esercizio di una determinata funzione pubblica (ad esempio: assoluta carenza di organico) che, però, non si inquadri in una situazione di disorganizzazione amministrativa accettata e non corretta dagli amministratori stessi (C. Conti sez. III centr. 133/2001);
c) la necessità di professionalità specifiche “esterne” per risolvere questioni complesse, che esulano dalle ordinarie competenze dei dipendenti degli omologhi servizi della P.A. o dell’ente pubblico;
d) svolgimento di attività non continuativa da parte del consulente;
e) determinazione del compenso di quest’ultimo.
In conclusione appare che non può invocarsi al riguardo il principio della insindacabilità delle scelte discrezionali ove queste siano frutto di valutazioni che, in base alla struttura organizzativa ed alle reali esigenze della P.A., risultino irrazionali o palesemente contrarie alla legge, sì da comportare anche eventuale responsabilità contabile ex art. 1 L. 20/1994 per la improduttività della spesa inutilmente sostenuta per la struttura del pertinente servizio interno rimasto immotivatamente inutilizzato;
- F) alle considerazioni che precedono va aggiunta l’osservazione che in tema di contratti con la P.A. (art. 56/1 L. 142/90; art. 192/1 D.L.vo 267/00) deve ritenersi tuttora vigente il principio di “necessaria contestualità” delle dichiarazioni di volontà di entrambi i contraenti, con esclusione di ogni valido effetto anche in caso di due dichiarazioni separate o con scambio di corrispondenza, così che la forma negoziale deve essere oggetto di apposita predeterminazione scritta di schema, di condizioni e di modalità connesse allo svolgimento delle prestazioni richieste: Cass. 17551/06; 2067/03; 2772/98.
Nonostante che il fondamento normativo dell’art. 17 R.D. 2440/1923 sia oggi venuto meno per effetto della soppressione del T.U. 383/1934, la predetta “contestualità scritta” resta necessitante in virtù del disposto -non meramente programmatico- dell’art. 97 della Costituzione in base al quale, anche secondo Cass. 7819/03, per il buon andamento della P.A., “Ai fini di una valida costituzione di un contratto di cui sia parte la P.A. è irrilevante sia l’esistenza di una deliberazione con la quale l’organo dell’ente abbia conferito un incarico ad un professionista o ne abbia autorizzato il conferimento (ove tale deliberazione non risulta essersi tradotta in un autonomo documento sottoscritto dal rappresentante esterno dell’ente e dal professionista), sia l’esistenza di fatti concludenti (quali l’esercizio dell’incarico da parte del professionista e la ricezione e utilizzazione dell’opera da parte dell’ente)”, nonché secondo Cass. 19670/06 secondo cui: “In materia di contratto d’opera professionale, quando ne sia parte una pubblica amministrazione, in ottemperanza degli articoli 16 e 17 del R.d. n. 2440 del 1923 e, quindi, alla luce di puntuali disposizioni di legge, come per ogni altro contratto stipulato dalla pubblica amministrazione, ne è richiesta la forma scritta “ad substantiam”, che è strumento di garanzia del regolare svolgimento della attività amministrazione nell’interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitrii, sia della collettività, agevolando l’espletamento della funzione di controllo. Detta forma scritta, quindi, è espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. posti dall’articolo 97 della Costituzione. Il contratto, in particolare, in applicazione dei ricordati principi, deve tradursi a pena di nullità nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell’organo attributario del potere di rappresentare l’ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto, con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. In mancanza di tale documento, ai fini di una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l’esistenza di una deliberazione con la quale l’organo collegiale abbia conferito l’incarico o ne abbia autorizzato il conferimento.”
- G) La “comparsa di costituzione e richiesta di chiamata in causa” depositata dal Comune in cancelleria il 6.7.05 risulta sottoscritta -agli effetti processuali dell’art. 125/co. 1 C.P.C.- da parte della sola Avv. Giovanna Santirocchi alla quale il Sindaco di Roma, rappresentante del Comune, aveva rilasciato -a margine della copia notificata dell’atto di citazione- procura formale alla lite, in unione o meno con l’Avv. Rodolfo Murra dell’Avv/ra Comunale il quale -però- non aveva né poi ha mai sottoscritto alcun atto di causa né ha partecipato ad alcuna udienza, essendosi limitato a sottoscrivere -“per autentica” della firma del Sindaco- la predetta procura ex art. 83 c.p.c.
Considerato tutto quanto esposto, dalla lettera A alla lettera G che precedono, non può non rilevarsi che -nella fattispecie in esame- dalla stessa determinazione n° 268/04 del Capo dell’Avvocatura emerge l’assoluta illegittimità invalidante la predetta “solitaria” costituzione del legale esterno, per assoluta mancanza delle suindicate condizioni che -peraltro- solo ove coesistessero legittimerebbero il conferimento di incarico “esterno”, atteso in particolare: a) che l’Avv. Giovanna Santirocchi venne incaricata della difesa del Comune specificatamente “quale fiduciaria delle Assicurazioni di Roma” (notoria assicuratrice del Comune), peraltro nel concorso della attestazione ivi, da parte del medesimo Capo, che “il provvedimento non è rilevante in ordine alla regolarità contabile”, tanto che è contestualmente precisato essere esente dal visto di cui all’art. 151/co. 4 T.U. richiesto preventivamente per impegnare la P.A. in una qualsiasi spesa; b) che in assenza di stipula necessariamente scritta (ex art. 97 co. 4/c T.U.) di mandato defensionale, che richiederebbe comunque la ricorrenza delle più sopra indicate condizioni di ammissibilità nonché l’emanazione di specifica determinazione del responsabile ex art. 192/co. 1 T.U., l’opera dell’Avv. Santirocchi -quale legale “esterno” desumibilmente compensata da parte della predetta assicuratrice sua fiduciante- può riguardare solamente un rapporto di mandato di diritto sostanziale (Cass. 405/00; 2910/97) con detta assicuratrice quale suo unico e reale cliente: ciò indipendentemente dal rapporto “apparente” dalla procura alle liti conferitale dal Sindaco, del tutto invalidamente poiché senza la ricorrenza di nessuna delle necessarie condizioni.
Da tutto quanto ora esposto appare conseguire una sorta di dissimulazione di costituzione in giudizio, “assentita” se non sinanco “consentita” dall’Avvocatura, soltanto da parte della nominata compagnia Assicurazioni di Roma tramite il proprio legale fiduciario: ciò con un “modus operandi” che mal si attaglia ai principi di trasparenza imposti all’operato della P.A. la quale, non essendosi costituita con il proprio Avvocato, ha abdicato -di fatto e del tutto immotivatamente-, a favore di “terzi” estranei alla propria struttura, agli istituzionali poteri decisionali-gestionali sulla lite assegnatile, del tutto condizionatamente al disposto dell’art. 1/co. 6 della ripetuta deliberazione giuntale n° 182/01, secondo cui: “…all’Avvocatura è affidata l’assunzione e la gestione in sede tecnico-processuale delle iniziative per la cura degli interessi dell’Amministrazione, ivi compresa la scelta di avvalersi, in sede collegiale o per integrale affidamento della causa, di un legale esterno agli organici dell’Avvocatura”, ma ciò alla ulteriore condizione che la scelta del legale esterno sia “congruamente motivata in relazione alla specialità della causa nonché all’impegno professionale richiesto” e sia altresì “operata, quando sia opportuno e conveniente, dal Capo dell’Avvocatura.”
In considerazione della immotivazione della determinazione dell’Avvocato Capo, eloquentemente evidenziante soltanto la “fiduciarietà” esterna del legale dell’assicuratrice, cioè di soggetto già incaricato da questa di occuparsi dei suoi interessi “mercantili”, l’“unicità” di attività processuale di tale legale appare assolutamente di vacuo ed invalido effetto.
Conseguentemente a tutto quanto precede si è in presenza non di semplice “inefficacia” della costituzione dell’Ente per difetto di autorizzazione a resistere al giudizio, come tale sanabile con il sopravvenire di questa, bensì di incarico palesemente e comunque invalidamente conferito “contra legem” al predetto legale esterno, comportante sostanziale ed irreparabile difetto del relativo “presupposto processuale” (Cass. 5585/97) di legittima costituzione dell’Ente, rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado.
La determinazione in questione, poiché seguita dalla “solitaria” costituzione e dalla seppur pregevole attività processuale da parte dell’Avv. Santirocchi, pur se non qualificabile come “simulata” a favore dell’Ente, risulta -comunque- essere nulla e rilevabile d’ufficio ex art. 1421 c.c.: sia in correlazione con il comma 1 dell’art. 1418 c.c. per contrarietà alle surricordate norme imperative nonché con il comma 3 dello stesso articolo nel combinato disposto con il n° 4 dell’art. 1325 c.c., inquantoché inficiato -in particolar modo- da:
a) carenza di qualsiasi debita congrua motivazione, sia in riferimento alla inopinabile e paradossalmente incredibile mancanza di legali “interni” che siano capaci di trattare questioni “modeste” come quelle affidate al Giudice di Pace, sia alla ricorrenza delle altre ipotesi eccezionali, più sopra elencate al punto E, quali esimenti dal conferimento di incarico a legali esterni all’Avvocatura;
b) difetto di sostanziale regime contrattuale “scritto” con il Comune, suffragato da esplicitata carenza della convenzione retributiva ex art. 2233 C.C. da parte dello stesso Comune autoriconosciutosi -nella stessa determinazione dirigenziale n° 153/05- come non riguardato da oneri finanziari (…”il presente provvedimento non è rilevante in ordine alla regolarità contabile”);
c) mancanza di indicazione della “opportunità e della convenienza” in stretta ed indissolubile relazione alla necessità della ricorrenza di “elevato impegno professionale” che -nella fattispecie- trattandosi di una causa “bagatellare” non è configurabile e ciò con conseguente trasgressione del surricordato comma 6 dell’art. 110 del T.U.E.L. e della correlativa disposizione statutaria già menzionata;
d) difetto di osservanza del disposto del comma 7 dell’art. 1 (“Disp/ni generali”) della delibera n° 182/01 secondo cui è l’Avvocatura e non il legale esterno che “in tutte le fasi del procedimento, assicura al Dirigente che ha esercitato l’azione, l’adeguata informazione sullo stato di trattazione della causa”.
Né in relazione alla gestione defensionale può -infine- ignorarsi il probabile, se non certo, contrasto tra gli interessi mercantili dell’assicuratrice, “fiduciante” del legale esterno, e quelli dell’Ente convenuto, senza correre il rischio di pregiudicare l’immagine ed il prestigio della P.A.
Il predetto contrasto in posizioni istituzionali ed interessi non sodali, anche se all’inizio possa apparire soltanto potenziale, invalida ulteriormente il conferimento della procura allo stesso patrocinatore, unico costituitosi in giudizio nel sottaciuto -ma non troppo- interesse della sola fiduciante, idoneo a paralizzare od a “pilotare” la difesa effettiva, trasformando l’incompatibilità in mancanza di reale assistenza (Cass. 1860/84; 782/93; Corte Cost. 59/1959) quanto meno dell’immagine esterna della P.A. assicurata.
Atteso che l’attività di quest’ultima anche nel campo della pura discrezionalità deve svolgersi nei limiti esterni posti dalla legge, in considerazione dei principi di legalità, imparzialità, efficienza e trasparenza posti dall’art. 97 Cost., tutte le circostanze ed osservazioni più sopra esposte militano per la nullità del conferimento del mandato defensionale all’avvocato “esterno” e quindi anche della costituzione e dell’attività defensionale del Comune poiché avvenuta tramite solo quest’ultimo sin da quando il nominativo dell’Avvocato interno (Avv. Rodolfo Murra) nella comparsa di costituzione dell’Ente risulta apposto soltanto dattiloscritto, ma non sottoscritto, a fianco di quello dell’unico sottoscrivente legale “esterno” Avv. Santirocchi, mentre -poi- non appare neppure più dattiloscritto nelle note conclusive del 15.12.05.
Dalla sopra osservata nullità dell’incarico defensionale, rimasto sostanzialmente conferito all’unico legale costituitosi per il Comune, consegue di diritto e per quanto occorra ex art. 5 L.2248 all.E la nullità di tale atto di conferimento e conseguentemente della costituzione del convenuto inquantoché in violazione del diritto soggettivo dell’attore ad un legittimo contraddittorio e tanto più poiché coinvolgente la capacità di quest’ultimo di instare per la riconvenzionalmente contrastata separazione della richiesta risarcitoria dei danni a cose da quella successiva dei danni alla propria persona.
- H) Devesi peraltro osservare che neppure formalmente la procura alla lite, rilasciata ex art. 83 c.p.c. da parte del Sindaco, avrebbe mai consentito al difensore del Comune di avanzare legittimamente la richiesta di autorizzazione a chiamare il “terzo” in giudizio poiché non apposta in calce alla comparsa di risposta ma soltanto a margine della copia notificata dell’atto di citazione: Cass. 6225/05.
- I) In ultima, ma non meno importante analisi, si osserva che il disposto dell’art. 269/co. 2 C.P.C. vuole massimamente che, per evitare strumentalizzazioni dilatorie del processo, la istanza di spostamento della udienza di prima comparizione venga presentata -contrariamente a quanto avvenuto- ben prima di questa, tant’è che su detta richiesta è previsto che il giudice provveda con decreto: cosicché per tale ragione la richiesta del Comune risulterebbe -comunque- improponibile.
- II Motivo: La eccezione della (in)competenza territoriale di questa Sede distaccata di Ostia, come se distinta da quella assertivamente spettante all’Ufficio del Giudice di Pace di Roma, segue -ovviamente- la sorte ablativa dell’incarico defensionale e conseguentemente anche della costituzione in giudizio effettuata come sopra osservato.
Non può, però, ma soltanto ad eloquente conferma della estraneità dell’operato della Avvocatura nella predisposizione della difesa (comparsa di risposta e richiesta ex art. 105 c.p.c.), farsi a meno di osservare la singolarità della eccezione in questione poiché con valore di “primato” sollevata dal Comune nella pregressa ricorrenza di migliaia di procedimenti (ordinari e di opposizione a sanzione amministrativa) che lo hanno interessato durante la ultradecennale attività di questa Sede, nella trattazione di questioni non ricadenti nell’ambito di ripartizione di affari ché, soltanto ora e pur senza la necessaria “tabellazione” di ordinamento giudiziario, si vorrebbe che fossero limitati -con applicazione di ogni norma processuale sulla “competenza”- a quelli relativi all’ambito territoriale della XIII Circoscrizione Comunale.
L’Avvocatura comunale è stata sempre ben consapevole del principio di unitarietà che governa i rapporti tra la Sede centrale e quella distaccata in Ostia dell’unitario Ufficio del Giudice di Pace di Roma: rapporti eventualmente differenziabili in base a meri criteri di ordinamento “tabellare” -attualmente non determinati- di “distribuzione di affari” (e mai di “competenza”) nell’ambito dello stesso ufficio, cioè come quella tra le diverse sezioni sedenti nello stesso luogo del “centro giudiziario”, come da ultimo -in casi analoghi- esaustivamente ribadito specificamente dalle sent/ze nn° 19299/05 e 12700/05 ed indirettamente già dalle ordinanze n° 11572/05 e 19984/04 della S.C. nonché dalle sent. a S.U. 9630/96; 2077/94 e 1374/94.
In base a queste citate statuizioni l’art. 2 L. 374/91 distingue tra “ufficio” e “sede” del giudice di pace, nella sostanza individuando nel primo il centro di riferimento della funzione giurisdizionale e nel secondo il luogo in cui l’Ufficio stesso ha la sua collocazione materiale. Il principio generale accolto è che l’ufficio abbia sede nei capoluoghi dei mandamenti pretorili esistenti prima della modifica dell’ordinamento delle preture, introdotta con la legge 30/89, mentre -come previsto dal comma 2 del predetto art. 2 L. 374/91- viene data la possibilità di istituire sue sedi distaccate -a mo’ di presìdi- in uno o più comuni già sedi dei predetti capoluoghi, ovvero in una o più circoscrizioni amministrative in cui siano ripartiti i comuni. Quest’ultimo caso come è avvenuto per la sede ostiense con D.M. 3.7.92.
Autorevole conferma di quanto precede deriva altresì dal parere n° 150/01 dell’Ufficio Studi e Documentazione del C.S.M. in data 15.12.2000, di cui riportasi letteralmente il seguente stralcio: “(omissis) 2. La possibilità di istituire sezioni distaccate dell’ufficio di giudice di pace è contemplata nell’art. 2, comma 2, della legge istitutiva del 21.11.1991, n° 374. Questa legge peraltro si limita a prevedere l’eventualità della costituzione delle sezioni distaccate, indicando il relativo procedimento da seguire, senza dettare disposizioni specifiche in ordine alla loro organizzazione burocratica né criteri di ripartizione della competenza tra sede principale e sezione distaccata. Né disposizioni in tal senso si rinvengono nelle leggi successive che si sono occupate del giudice di pace (d.l. 7.10.1994 n. 571 e l. 24.11.1999 n. 468).
L’estrema sobrietà della disciplina sembra peraltro trovare spiegazione e giustificazione nella circostanza che il modulo organizzatorio costituito dalla articolazione dell’ufficio giudiziario in una sede principale ed in una o più sezioni distaccate aveva già trovato definizione ed attuazione con riferimento alle preture circondariali, sicché la strutturazione data al nuovo ufficio giudiziario del giudice di pace è andata a calarsi in un modello ormai sufficientemente collaudato, di cui ha assorbito i tratti essenziali e particolari.
La legge 1.2.1989 n. 30 aveva infatti provveduto a sopprimere la tradizionale organizzazione territoriale degli uffici di pretura su base mandamentale, istituendo le preture circondariali e trasformando in sezioni distaccate delle medesimo le ex preture mandamentali non aventi sede nel capoluogo del circondario. A tale legge aveva fatto seguito la norma di interpretazione autentica approvata con d.l. 15.5.1989 n. 173, convertito con modificazione con la legge 11.7.1989 n. 251, la quale stabiliva che la ripartizione degli affari tra sede principale e sezione distaccata dovesse uniformarsi alla regola della territorialità e che la violazione di un tale criterio potesse essere rilevata, anche d’ufficio, non oltre la prima udienza ovvero, per il processo penale, subito dopo compiute per la prima volta le formalità di apertura del dibattimento, e quindi decisa immediatamente con ordinanza.
L’assetto definito da questa legge rafforzava l’orientamento che negava alla ripartizione degli affari tra sede principale e sezione distaccata la natura di questione di “competenza territoriale in senso tecnico”. La violazione delle disposizioni attinenti alla trattazione della causa tra sede principale e sezione distaccata veniva invece ricondotta nell’ambito dei criteri di organizzazione dell’ufficio, nella premessa che la sezione distaccata fosse una mera articolazione interna, a base territoriale, di un ufficio che rimaneva unico. La relativa questione pertanto non involgeva l’applicazione dei criteri processuali di ripartizione della competenza territoriale tra uffici diversi, ma più propriamente, la materia “tabellare”, vale a dire le regole di ripartizione degli affari all’interno del medesimo ufficio giudiziario, anche se -può aggiungersi- in questo caso la legge stessa attribuiva al rispetto di tali regole di ripartizione una particolare rilevanza processuale, dal momento che riconosceva che la loro violazione, una volta accertata, dovesse portare alla trasmigrazione del processo da un giudice all’altro, vale a dire dalla sede principale alla sezione distaccata o viceversa.
La questione è stata affrontata “ex professo” dalla Corte di Cassazione, chiamata a pronunciarsi sulla esperibilità del rimedio del regolamento di competenza avverso le ordinanze che risolvevano le eccezioni di ufficio o di parte in ordine alla assegnazione del processo alla sede principale o alla sezione distaccata, e risolta definitivamente, dopo qualche oscillazione, nel senso sopra illustrato, con la sentenza a Sezioni Unite n. 1374 del 10.2.1994.
Il medesimo assetto ordinamentale può ritenersi sia stato accolto dal legislatore con la legge istitutiva dell’ufficio del giudice di pace. Invero già i primi commentatori della legge ponevano in evidenza che lo stesso dettato normativo, proprio in ragione del suo linguaggio scarno ed essenziale, esprimeva univocamente l’intento di strutturare il nuovo ufficio, per l’aspetto qui evidenziato, nel solco del modello organizzatorio predisposto per le preture circondariali. La relazione che si instaura tra sede principale e sezione distaccata assegna pertanto a quest’ultima i caratteri di una mera ed eventuale articolazione interna. L’ufficio del giudice di pace rimane unico e non si sdoppia o moltiplica nel caso in cui siano costituite una o più sezioni distaccate. A sua volta, l’assegnazione delle cause tra sede principale e sezione distaccata risponde ad un criterio di organizzazione e ripartizione interna del lavoro, e non dà luogo ad una questione di competenza territoriale in senso tecnico-processuale.
Merita aggiungere che questo modello di organizzazione è stato adottato dal legislatore anche quando, in tempi più recenti, con l’istituzione del giudice unico di primo grado e la soppressione degli uffici di pretura, sono state previste le sezioni distaccate di tribunale.
Gli artt. 48bis e seguenti dell’Ordinamento giudiziario, introdotti dal d.lgs. n. 51 del 19.2.1998, disegnano infatti le sezioni distaccate di tribunale come mere articolazioni interne di un unico ufficio giudiziario. In questa occasione anzi il legislatore ha usato un lessico più chiaro ed univoco in tal senso, laddove in particolare contrappone la sede “principale” alle “sezioni distaccate” (artt. 48quater, 48quinques e 48sexies), accentuando il vincolo della appartenenza sia con riferimento alla prima che con riguardo alle seconde. Questa prospettiva di dipendenza e di non autonomia risulta inoltre rafforzata dalle disposizioni che introducono dei limiti alla trattazione degli affari presso la sede distaccata, in deroga al criterio territoriale (per le cause, sia civili che penali, devolute alla cognizione del tribunale in composizione collegiale, per le controversie di lavoro, per le funzioni di g.i.p. e g.u.p.), o prevedono la possibilità che udienze relative a procedimenti da trattare in una sezione distaccata siano celebrate nella sede principale e viceversa (art. 48quinques) o che i magistrati addetti alla sezione distaccata possano svolgere funzioni anche presso la sede principale (art. 48sexies).
Il rapporto così delineato tra sede principale e sezione distaccata trova logica circolarità, sul piano processuale, nell’art. 83ter disp. att. c.p.c. che, riproducendo nel suo tratto essenziale l’analoga disposizione dettata per il procedimento di pretura, dispone che l’inosservanza delle disposizioni dell’ordinamento giudiziario relative alla ripartizione tra sede principale e sezione distaccata, per le cause spettanti alla cognizione del giudice monocratico -al di fuori cioè della applicabilità dell’art. 281octies c.p.c.- può essere rilevata non oltre la prima udienza di discussione e quindi risolta, nel caso in cui sia ritenuta fondata, mediante la trasmissione da parte del g.i. della causa al presidente del tribunale, il quale provvede con decreto non impugnabile.
Questa disposizione, che traduce sul piano processuale il connotato di mera organizzazione interna della relazione tra sede e sezione distaccata, escludendo che essa possa dar luogo ad una questione di competenza, merita di essere sottolineata, in quanto attualmente sembra costituire la più precisa indicazione normativa per la configurazione in termini di unicità degli uffici di giudice di pace.
Ciò in ragione della natura processuale della norma ed a cagione del rinvio operato dall’art. 311 c.p.c., secondo cui il procedimento davanti al giudice di pace è retto, per tutto quanto non regolato da espresse disposizioni di legge, dalle norme relative al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica. Ne discende che, in mancanza di disposizioni disciplinanti, sul piano processuale, il rapporto tra sede e sezione distaccata del giudice di pace, dinanzi a quest’ultimo risulta applicabile l’art. 83ter disp. att. c.p.c., conclusione questa che conferma e legittima la definizione della sezione distaccata come mera articolazione territoriale di un unico ufficio giudiziario.”
Nell’esame delle problematiche relative alla possibilità-eventualità di parallela iscrizione a ruolo della stessa causa innanzi alle due “sedi”, il predetto parere così prosegue: “(omissis) … Per tali motivi si ritiene che, pur essendo in astratto possibile consentire alla parte che si rivolge al giudice della sezione distaccata di chiedere l’iscrizione a ruolo della relativa causa presso la sede principale, tuttavia un eventuale rifiuto di questa richiesta, giustificato da disposizioni interne o anche dalla prassi, accompagnato dall’invito a rivolgersi alla cancelleria della sezione distaccata, non potrebbe considerarsi illegittimo, rispondendo ad indubbi criteri di buona organizzazione dell’ufficio. Una prescrizione in tal senso potrebbe del resto agevolmente trarsi per implicito dalla stessa assegnazione alla cancelleria della sezione distaccata di una porzione autonoma del ruolo relativo agli affari generali. 4. Nei suesposti rilievi sembra trovare soluzione anche l’ulteriore quesito proposto, se vale a dire il coordinatore dell’ufficio debba necessariamente trasmettere il fascicolo alla sezione distaccata ovvero possa assegnarlo ad un giudice della sede principale. In ogni caso il problema trova idonea definizione, sul piano processuale, nell’onere posto all’attore dall’art. 163, comma 3 n. 1), di indicare compiutamente il giudice adito e nella considerazione che l’eventuale diversa assegnazione della causa, tra il giudice della sede principale e quello della sezione distaccata, rispetto al giudice indicato nell’atto di citazione deve essere necessariamente preceduta da una delibazione del giudice assegnatario della causa, nel corso del processo, in contraddittorio con le parti, ai sensi del citato art. 83ter att. c.p.c.
III. Conclusioni. Alla luce delle considerazioni che precedono e, in particolare, dei rilievi secondo cui le sezioni distaccate costituiscono una articolazione territoriale di un unico ufficio giudiziario e sono volte a realizzare una forma di decentramento, si ritiene che la struttura burocratica di cui esse sono fornite consenta senz’altro alla parte che si rivolge all’organo della sezione distaccata di chiedere ed ottenere l’iscrizione a ruolo della causa presso l’ufficio di cancelleria di quest’ultima. Pur non potendosi inoltre negare in astratto l’ammissibilità che l’iscrizione a ruolo possa essere ottenuta, in alternativa, anche presso la cancelleria della sede principale, tuttavia motivi di efficienza e di buona amministrazione sembrano consigliare la soluzione secondo cui la causa possa essere iscritta a ruolo soltanto presso la cancelleria della sezione distaccata. L’indicazione del giudice adito contenuta nell’atto di citazione con riferimento alla sede principale o alla sezione distaccata di un ufficio giudiziario non appare modificabile ad opera del dirigente dell’ufficio in sede di assegnazione della causa al giudice per la sua trattazione, ma solo successivamente, qualora della relativa questione egli risulti investito dal giudice della causa, in forza di un atto di trasmissione emanabile soltanto nel corso del processo, in contraddittorio con le parti.”
A fronte delle superiori decisioni nomofilattiche della S.C. nonché dell’autorevole parere del C.S.M. il riferimento ad opposte statuizioni, emesse in sede di gravame da parte di un unico giudice della sezione distaccata in Ostia del Tribunale di Roma, appare non consono tanto più che le stesse appaiono di dubbia coerenza laddove le relative cause di appello, non riguardanti questioni inerenti all’ambito della XIII Circoscrizione Comunale, vengono ugualmente trattate e “cassate” di nullità per “incompetenza territoriale” del Giudice di Pace anziché essere ordinatoriamente trasmesse al Presidente del Tribunale di Roma, in virtù della pur ivi declamata necessità di applicazione dell’art. 83/ter disp. att. c.p.c., che non risulta per nulla limitabile ai giudizi di primo grado e che usando eloquentemente i termini “ripartizione” (di affari) e “trasmissione” (in via amministrativa), in luogo di “competenza” e “con sentenza”, esclude -esso stesso- che si verta in tema di “competenza tecnico-processuale”.
In riferimento alla “materia tabellare” menzionata nel surriportato parere del C.S.M., oltreché nelle suindicate statuizioni della S.C., devesi osservare che, come esposto nella circolare 21.8.05 n° P19342/2005, il C.S.M. ha ricordato che “Il programma organizzativo per il biennio 2006-2007 -da presentare al Consiglio Giudiziario- entrerà in vigore soltanto con deliberazione del C.S.M. e non potrà essere reso immediatamente esecutivo da parte del Coordinatore, mentre eventuali situazioni urgenti saranno eventualmente oggetto di variazioni tabellari specifiche, destinate ad entrare in vigore in anticipo, ma solo a far data dal parere favorevole del Consiglio Giudiziario.”
La stessa circolare ha dettato per la formazione delle tabelle per il biennio 2006-2007 i seguenti:
“A) Criteri generali:
- 1. L’art. 15, comma 2, della legge 21.11.1991 n° 374 impone al Consiglio Superiore della Magistratura di indicare i criteri che i coordinatori degli uffici dei giudici di pace dovranno seguire nell’assegnazione degli affari giudiziari. Tale precisazione legislativa, ma ancor più la natura di organo giudiziario dell’ufficio del giudice di pace, indica che anche questi uffici e giudici sono soggetti alla disposizione di cui al primo comma dell’art. 7bis dell’Ordinamento Giudiziario in tema di tabelle, per quanto applicabile.
- 2. Nonostante la mancanza di più specifiche disposizioni, deve dunque ritenersi che le proposte redatte dai Presidenti delle corti di appello, sulle segnalazioni provenienti dai coordinatori degli uffici del giudice di pace … costituiscono il programma organizzativo degli uffici e concorrono ad assicurare la realizzazione dei principi costituzionali del giudice naturale (art. 25) e di efficienza dello svolgimento della funzione giurisdizionale (artt. 97 e 111).
- 3. Le tabelle degli uffici giudicanti costituiscono il programma organizzativo degli uffici e concorrono ad assicurare la realizzazione dei principi costituzionali del giudice naturale (art. 25) e di efficienza dello svolgimento della funzione giurisdizionale (artt. 97 e 111).
- 4. Le tabelle stabiliscono: a) la eventuale ripartizione degli uffici in sezioni; … d) i criteri obiettivi e predeterminanti per l’assegnazione degli affari alle singole sezioni ed ai giudizi. …omissis
- 5. …Ogni proposta, pertanto, dovrà essere funzionale alle esigenze dell’ufficio cui si riferisce, in modo da consentire il conseguimento degli obiettivi di massima efficienza che anche i coordinatori, al pari di ogni altro magistrato dotato di funzioni direttive di un ufficio giudiziario, hanno il dovere di perseguire nel più rigoroso rispetto delle procedure di organizzazione previste dall’Ordinamento Giudiziario e dalle direttive della presente circolare.
- 6. La proposta di formazione delle tabelle deve pervenire al Consiglio Superiore della Magistratura, corredata dalle eventuali osservazioni degli interessati e dal parere del Consiglio Giudiziario, entro il 15 dicembre 2005. …(omissis)
M) Deposito delle proposte di tabelle, deduzioni degli interessati e parere del Consiglio Giudiziario:
- 1. Le proposte di tabelle vanno formulate dal Presidente della Corte d’Appello sulla base delle segnalazioni dei coordinatori degli uffici del giudice di pace…omissis
- 3. Ai fini di un’organica e coordinata valutazione delle esigenze complessive del servizio, è infine auspicabile che le proposte organizzative vengano trasmesse, a cura del Presidente della Corte di Appello ai competenti Consigli dell’Ordine del distretto ed alle Procure della Repubblica territorialmente competenti.
- 4. Le proposte, corredate con l’originaria segnalazione del coordinatore dell’ufficio, devono essere depositate nella cancelleria della Corte d’Appello entro il 30 ottobre 2005. …omissis
- 7. Il mancato rispetto delle procedure così individuate sarà valutato dai consigli giudiziari e dal Consiglio superiore della magistratura. …omissis
- 9. Le tabelle, trascorso il termine suindicato, saranno trasmesse dal Presidente della Corte al Consiglio Giudiziario, nella sua composizione ordinaria, il quale esprimerà il suo motivato parere sulle proposte e sulle eventuali osservazioni e deduzioni presentate dai giudici di pace. La motivazione del parere dovrà risultare dal verbale della seduta del Consiglio Giudiziario che registrerà, in caso di opinioni non unanimi, le ragioni delle diverse conclusioni. All’esito del parere, il Presidente della Corte d’Appello può recepirlo modificando in tal senso la proposta tabellare.
- 10. Le proposte di tabelle, con il parere del Consiglio Giudiziario e con allegate le eventuali deduzioni, devono essere trasmesse -a cura del Presidente della Corte- al Consiglio Superiore della Magistratura entro e non oltre il 15 dicembre 2005.
N) Entrata in vigore dei progetti organizzativi:
Fino alla approvazione delle tabelle da parte del Consiglio Superiore della Magistratura restano in vigore le tabelle precedentemente formate. Il coordinatore non può conferire efficacia esecutiva al progetto organizzativo trasmesso al Presidente della Corte di Appello, e nel caso si renda assolutamente necessario provvedere ad adattamenti urgenti attiverà specifiche procedure di modificazione della tabella in vigore ai sensi del paragrafo che segue.
O) Modificazioni delle tabelle di composizione degli uffici nel corso del biennio:
- 1. In caso di proposte di modifica tabellare che dovessero intervenire nel corso del biennio, dovrà essere seguita la medesima procedura prevista per l’iniziale approvazione. In tal caso, tuttavia, si segnala l’opportunità di raggruppare le proposte in modo da indicarle ogni sei mesi, ove non vi siano motivi di particolare urgenza, secondo organici progetti.”
La mancata soluzione della questione per quanto concerne le due sedi dell’unitario ufficio del Giudice di Pace dello stesso Comune di Roma (“principale” in V. Teulada – “distaccata” in V. Casana) deriva da quanto appresso:
a) dalla circostanza che il Consiglio giudiziario nella seduta del 31.5.06 -con nota prot. 1693- in sede di esame della “proposta tabellare” della sede ostiense per il biennio 2006-2007 si è espresso nel senso che le questioni di ripartizione di affari tra le due citate sedi, sempre presentanti distinte e non collegate “proposte”, non costituiscono “materia disciplinata tabellarmente”: ciò poiché, desumibilmente, la sede distaccata ostiense è ritenuta -in conformità al sucitato parere del C.S.M. ed alle statuizioni della S.C.- parificabile a “sezione” della sede principale e per la quale dovrebbe stabilirsi quanto previsto al punto A sub 4/d della suriportata circolare del C.S.M. 21.9.05 n° P19342/05 a mezzo di un solo ed unico coordinatore dell’Ufficio del Giudice di Pace di Roma;
b) dalla ulteriore complicazione costituita dalla circostanza che, pur se per deliberazione del C.S.M. 10.4.96 (fasc. 811/95) nonché per quella 23.4.97 ed ancora per l’ulteriore del 1.6.2002 (prot. P15800/2002), ogni Coordinatore assume, a tutti gli effetti, le “funzioni di capo dell’ufficio identiche a quelle del presidente del Tribunale ed esercita anche le funzioni capaci di ripercuotersi. sull’esercizio della giurisdizione, come l’assegnazione degli affari…”;
c) dalla antitetica circostanza che, per l’Ufficio del Giudice di Pace di Roma, ricorre l’evidente dimenticanza analogico-ordinamentale dell’art. 48sexies u.c. R.D. 12/1941 secondo cui nelle sezioni distaccate di Tribunale, nonché -in analogica corrispondenza- nelle sedi ritenute quali sezioni distaccate dell’Ufficio del Giudice di Pace non è consentita l’istituzione di posti di capufficio (rispettivamente presidente o coordinatore);
d) dalla ulteriore complicanza costituita, conseguentemente a quanto ora segnalato, dalla coesistenza dei due coordinatori (uno per ciascuna sede) di pari poteri di capo-ufficio (recentemente ufficializzati dagli artt. 1 e 2 D.Lgs. 240/06) che rende inindividuabile quello dei due da investire competentemente, nei modi ed ai fini di cui all’art. 83ter disp. att. c.p.c., affinché provveda alla “riassegnazione” ex art. 15/co. 2 L. 374/97 in via ordinatoria ai sensi dei suindicati artt. 48ter – 48quater R.D. 30.1.1941 n° 12;
e) dalla circostanza che, tuttora, il Coordinatore della sede ostiense -nonostante tutto quanto sopra osservato sui suoi poteri/doveri- “non ravvisa alcun proprio incombente di cui all’art. 83ter co. 2 dd.aa.” poiché a suo dire “il parere espresso dal Consiglio Giudiziario presso la Corte di Appello di Roma, è pur sempre un parere che per divenire operativo necessita di una traduzione in una disposizione tabellare giusta nota prot. 1693 del 10.6.04 del Presidente del Tribunale di Roma”: non si può, però, fare a meno di osservare che quest’ultima risulta del tutto antitetica a quella del sucitato parere 31.5.06 n° 1693 del Consiglio Giudiziario continuante a rifiutare la “tabellarietà” della proponenda proposta di ripartizione degli affari tra le due sedi, così da doversi ragionevolmente prevedere che detta proposta di distribuzione di affari, da sottoporre al Consiglio per il parere ai sensi del surriportato n° 6 dei “Criteri generali per la formazione delle tabelle”, resterebbe operativamente paralizzata poiché non seguita dall’indispensabile inoltro al C.S.M. per l’approvazione da parte di questo ai sensi dello stesso n° 6 di essi “criteri”;
f) dal fatto che il predetto parere consiliare, contrario alla tabellazione, è stato trasmesso per la sua applicazione al solo coordinatore ostiense, senza il necessario invio al coordinatore della sede principale ed altresì in contraddicevole allegazione a nota prot.163 del 10.6.06 con la quale la Presidenza del Tribunale sollecitava -invece- la soluzione tabellare. Dal che derivano inevitabili difformità di soluzioni della questione da parte dei vari giudici di entrambe le sedi.
- III Motivo: La sucitata inammissibilità-invalidità di costituzione in giudizio del convenuto comporta -ovviamente- anche quella della sua richiesta di autorizzazione a chiamare in causa un “terzo”: atto che non è sottratto ai poteri dispositivi del giudice, specialmente quando la richiesta è avanzata -come nella fattispecie- per beneficiare di mera “garanzia impropria”, ossia di un rapporto indipendente da quello per cui è causa principale e che dopo le inevitabili complicazioni e deduzioni istruttorie potrebbe rilevarsi infondato o speciosamente asserito.
Per “buona pace” dell’eccipente si osserva che la mera “facoltatività” e non obbligatorietà di tale autorizzazione evincesi -tra l’altro- dalla formulazione usata nel disposto del comma 3 dell’art. 269 C.P.C. (“Il Giudicante se concede l’“autorizzazione…”) che non vi è ragione -se non turbando la parità di equilibrio delle posizioni processuali delle parti- di ritenere che non valga anche per l’autorizzazione richiesta a norma del suo 2° comma.
Né può trascurarsi l’osservazione che, ai sensi dell’art. 1/co. 1-2-3 (“Disposizioni generali”) e dell’art. 2 (“Promovimento del giudizio”) della più sopra citata deliberazione giuntale n° 182/01, cogente ex art. 4/co. 3 L. 131/03 (anch’esso più sopra menzionato), la determinazione “al promovimento presso il giudice competente, di tutte le azioni necessarie alla tutela degli interessi dell’Amministrazione”, cioè l’adozione degli atti relativi al promovimento di qualsiasi giudizio, spetta esclusivamente “al Dirigente dell’Unità Organizzativa competente nella materia afferente al caso trattato”, anziché all’Avvocatura Comunale della quale è ivi previsto che tale Dirigente possa semplicemente “avvalersi” nella forense sede operativa.
Risulta, cioè, indubbio che il soggetto cui compete adottare la “resistenza” è distinto e diverso da quello cui compete l’adozione del “promovimento” di azioni giudiziarie, come “regolamentato” con norma statutaria ex art. 114 Cost. in base all’art. 4/co. 1 e 3 L. 131/03: ambedue fonti “primarie” -seppur atipiche- che non possono essere inosservate senza incorrere -ai sensi dell’art. 5 all.E L. 2248/1865- nella incidentale disapplicazione dei suoi effetti, così come conseguirebbe -nella mera ipotesi di efficace costituzione del Comune- anche per quanto riguarda il conferimento dell’incarico effettuato dall’Avvocato Capo, con la determinazione n° 153 del 10.6.05, in punto di non competentegli autorizzazione -nella fattispecie rimasta anch’essa immotivata- sia per “avanzare domande riconvenzionali” poiché del tutto eventuali e di sconosciuto contenuto, sia per “chiamare in causa terzi o chi tenuto a garantire il Comune di Roma” ossia soggetti del tutto inindicati e finanche sconosciuti ad esso Avvocato al momento della sua determinazione.
- IV Motivo: Per la determinazione della competenza per valore di questo Giudicante, soltanto da ultimo contrastata da parte del Comune in note conclusive 15.12.05, si osserva che, ove la costituzione dell’Ente fosse valida e la relativa eccezione non fosse chiaramente preclusa dalla tardività di sua proposizione, si dovrebbe tenere conto del dettato della S.C. (14564/02) secondo cui il superiore limite di competenza dell’art. 7/co. 2 c.p.c. non è suscettibile di applicazioni estensive e/o analogiche ove non ricorra specifico nesso di derivazione causale tra il fatto della circolazione e il danno (nel senso che il primo non sia causa efficiente del secondo di cui costituisca semplice occasionalità) come -appunto- non ricorre nella fattispecie in esame in cui la c.d. “insidia stradale” o la mancata custodia ex art. 2051 c.c. non costituiscono condotta altrui riconducibile alla circolazione stradale.
Ciopertanto atteso che il complessivo risarcimento del danno a cose è stato richiesto in misura di €uro 1.240 oltre interessi e rivalutazione, conseguirebbe che quello di ammontare rimasto imprecisato per i danni a persona dovrebbe ritenersi presuntivamente ex art. 14 c.p.c. di competenza del giudice adito, nel senso che il relativo “quantum” dovrebbe intendersi contenuto nella differenza tra l’importo complessivo del danno a cose e quello di massima competenza di questo giudicante in €uro 2.582,28 di cui al comma 1° dell’art. 7 c.p.c. Ciò a prescindere dalla circostanza secondo cui, anche indipendentemente da quanto viene qui appresso osservato al punto n° 5, non può tenersi alcun conto neppure della proposizione della stessa eccezione “de qua” laddove sollevata da parte della società intervenuta in sede di precisazione delle conclusioni: sia per la tardiva formulazione, preclusa dal disposto dell’art. 320 c.p.c., sia per le osservazioni che a proposito di tale eccezione sono rimaste generiche, immotivate e senza la necessaria specifica impugnazione diretta a dimostrare che il “petitum” imprecisato per il risarcimento del danno a persona non rientrerebbe nella competenza del giudice adito: Cass. 5679/01; 3398/01; 1088/95.
- V Motivo: Sul predetto intervento in giudizio effettuato dalla S.r.l. Marziali Costruzioni Generali, qualificatasi come subentrata alla Marziali Costruzioni S.r.l. in virtù di asserita modifica in data 27.4.06 della denominazione sociale, devesi osservare quanto segue:
1) che di detta modifica, non è stata fornita alcuna dimostrazione, come pur si sarebbe dovuto sentire il dovere, se non l’obbligo, specialmente in considerazione della attivazione processuale di detta società soltanto “in fine litis”;
2) che la S.r.l. Marziali Costruzioni Generali, intervenuta quale asserita subentrata alla Marziali Costruzioni S.r.l. “ex lege” non possiede da sé sola i poteri, come presupposto processuale, congiuntamente spettanti alla A.T.I. corrente ex art. 2359 c.c. tra la Marziali Costruzioni S.r.l. (C.G.) e Marziali Fabrizio, quale appaltatrice del Comune di Roma (giusti atti prodotti nel suo fascicolo di causa) per la manutenzione ordinaria, sorveglianza e pronto intervento sulla grande viabilità del predetto Comune e di cui fa parte il Lungotevere dei Mellini, luogo dei fatti di causa;
3) che nella sostanza, l’intervento in questione, qualificato -a dire della interveniente- come “volontario principale ex art. 105 c.p.c.”, tenuto conto delle sue conclusioni, è -invece- meglio qualificabile (Cass. 11404/92) come appresso:
a) in via principale, come “adesivo dipendente”, laddove appare tendente a sostenere le eccezioni e le richieste del Comune, sulla base di un proprio interesse a non rispondere in via di rivalsa di quanto quest’ultimo è stato chiamato e rispondere;
b) in via subordinata, come “adesivo autonomo” spiegato ad “infringenda iura utrisque partis” laddove tendente al rigetto di ogni domanda delle principali parti contendenti nei suoi diretti confronti.
In entrambi i casi, stante la più sopra esaminata invalidità della costituzione del Comune di Roma e perciò anche delle sue eccezioni e pretese ove concernenti la intervenuta società, nonché stante il mancato spiegamento di qualsiasi domanda nei confronti di quest’ultima da parte dell’attore, l’intervento in questione risulta da dichiararsi come “inutiliter effectum”.
- VI Motivo: Per quanto concerne il merito delle domande attoree, non ulteriormente istruibili. data la già intervenuta concessione del termine ex art. 320 c.p.c., deve rilevarsi che ogni pretesa al riguardo è rimasta, già preliminarmente infondata poiché priva di qualsiasi richiesta di prova da poter in qualche modo seriamente connettere (in nesso tra la cosa in custodia ed il fatto dannoso) la verificazione della rovinosa caduta a terra, del motoveicolo e del suo conducente Giorgini Valerio, alla asserita esistenza di anomalia della pavimentazione stradale: ciò non inferendo alcunché al proposito le richieste istruttorie avanzate dal medesimo nell’udienza del 26.10.05, né risultando dalla relazione della polizia municipale sull’incidente o da alcun altro elemento indicato dalle parti o rinvenibile in atti di causa.
- VII Motivo: Le spese di causa meritano di essere interamente compensate tra le parti, attesi i motivi di rigetto delle istanze contrapposte a quelle attoree.
P.T.M.
Il Giudice adito, definitivamente pronunziando, ex art. 189/co. 2 c.p.c., così provvede:
a) Dichiara la nullità della costituzione in giudizio del convenuto Comune di Roma per la inammissibilità sia del conferimento della procura defensionale al solo Avv. Giovanna Santirocchi, unico difensore costituitosi in giudizio per esso Ente, sia -conseguentemente- di ogni eccezione e richiesta di questo convenuto;
b) dichiara inammissibile, per difetto di legittimazione attiva nonché per difetto di interesse ex art. 100 c.p.c., l’intervento in giudizio ex art. 105 c.p.c. effettuato “inutiliter” da parte della S.r.l. Marziali Costruzioni Generali e conseguentemente disattende e respinge ogni eccezione e richiesta avanzata dalla stessa;
c) respinge come infondate le richieste tutte di merito proposte dall’attore Giorgini Valerio;
d) compensa interamente tra le parti le spese di causa.
Roma, 18.12.2006