REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
UFFICIO DEL GIUDICE DI PACE DI ROMA – SEDE DISTACCATA DI OSTIA
Il Giudice di Pace Dr. Mario Marini ha pronunciato la seguente definitiva
nelle cause civili iscritte nel R.A.C.C. …. ai nn° …. e …. e riunite sotto la prima di esse, ritenute in decisione all’udienza del ……., promosse da
A.A., res/te in Roma ed ivi elett/te dom/ta in Via ………… presso l’Avv. …………… che la rappresenta e difende per procura in calce al ricorso introduttivo -ricorrente in opposizione-
COMUNE DI ROMA, rappr/to da Dr. …………….. c/o XIII Municipio V. Claudio 1 – Roma -resistente opposto-
- Oggetto: opposizione ex art. 3 R.D. 639/1910 ad ingiunzioni di pagamento COSAP ex art. 2 R.D. 639/1910.
- Conclusioni: all’udienza ……. come in relativo verbale.
Con ricorso iscritto il ……. a ruolo della presente Sede col N° …./.. A.A. proponeva opposizione ex art. 3 R.D. 14.4.1910 n° 639 avverso atto con il quale, contestualmente a notifica ……. di premesso “avviso di liquidazione n° ……. anno ….” (prot. ……. n° …..), relativo a passo carrabile dell’immobile sito in Roma – V. ……………, il Direttore del XIII Municipio del Comune di Roma, in data ……. gli ingiungeva -ex art. 2 del predetto R.D.- il pagamento del canone di occupazione di superfici ed aree pubbliche – C.O.S.A.P. per l’anno 1999 in Euro 98,40 nonché degli interessi legali in Euro 9,52 (tot. Euro 107,92): pagamento da eseguirsi entro 30 gg. dalla notifica, salva opposizione in base alla normativa vigente.
Con decreto emesso il ……. da questo Giudice ex art. 3 già citato, notificato il ……. pedissequamente al ricorso, veniva fissata udienza di comparizione al ……., contestualmente sospendendosi l’esecutorietà del provvedimento ingiunzionale così opposto e del quale, per una serie gradata di motivi, l’opponente chiedeva “verbatim” di: “1) Annullare l’ingiunzione in oggetto perché infondata in fatto ed in diritto; 2) sospendere l’eventuale pagamento pr manifesta illegittimità; 3) sospendere il procedimento coattivo nelle more del presente giudizio; 4) con vittoria di spese di lite.”
In data …… l’evocato Comune, chiedendo il rigetto dell’opposizione, costituivasi mediante deposito di “deduzioni” sottoscritte dal Direttore del XIII Municipio – Dr. ………..- con allegato “verbale di accertamento” di esistenza di passo carrabile redatto da appartenente alla polizia municipale il ……., nonché con copia di due sentenze della Commissione Tributaria Prov/le ma riguardanti vertenze TOSAP con due soggetti estranei alla presente causa eppertanto prive di qualsiasi rilevanza.
All’udienza come sopra fissata al ……., assente il Comune, rimettevasi la causa al Coordinatore di questa Sede per i provvedimenti previsti dall’art. 274/2° co. C.P.C. attesa la pendenza quivi di altra causa N° …./.., tra le stesse parti e con la stessa “causa petendi”, innanzi ad altro Giudice (Dr. Panzolini): causa promossa con ricorso (analogo al precedente citato) depositato il ……., relativo allo stesso passo carrabile e per opposizione ad ingiunzione di pagamento canone COSAP per l’anno 2000 in Euro 98,40 oltre interessi in Euro 7,66 (= tot: Euro 106,06), anch’esso notificato il …….. In detta causa, con prima udienza fissata al ……. erasi costituito il Comune tramite deposito di “deduzioni” in Cancelleria, in data ……., dello stesso tenore e con la stessa sottoscrizione di quelle depositate nella prima causa n° …./...
All’udienza conseguentemente fissata al ……., in base a provvedimento ……. del Coordinatore, le due cause venivano riunite sotto quest’ultimo numero di ruolo e disponevasi rinvio all’udienza del ……. nella quale la difesa della opponente precisava le conclusioni riportandosi a quelle dei ricorsi introduttivi, nei quali aveva contestato per lo specifico passo carrabile la ricorrenza delle caratteristiche “impositive” della concessione che, peraltro, su interpello da parte del Giudicante, dichiarava di non aver mai richiesto.
La causa o meglio le due opposizioni riunite ex art. 274/2° co. C.P.C. vengono ora ad essere decise, come da dispositivo a favore della opponente e preliminarmente rigettata la eccezione attorea di mancata vidimazione esecutoria delle ingiunzioni da parte del Pretore ai sensi dell’art. 2/2° co. R.D. 639/1910, poiché la convalida degli atti ingiuntivi da parte dell’autorità giudiziaria è stata soppressa dall’art. 229 D.L.vo 51/98 secondo cui gli atti già riguardatine sono esecutivi di diritto.
M O T I V I:
Va opportunamente ricordato, per spiegarne alcune anomalie rispetto alla vigente procedura monitoria codificata, che quella adottata ex art. 2 R.D. 639/1910 -in forza del disposto dell’art. 52/6° co. D.L.vo 446/97- per l’emissione delle ingiunzioni in questione rappresenta un revisionato e vigente relitto procedurale aggiunto al codice napoleonico pre-unitario, in vigore dal 1.1.1866 e poi entrato in vigore anche per la città di Roma e l’ex residuo Stato Pontificio dal 1.4.1871. Primo esempio di procedimento monitorio, pur se “sui generis” poiché -cumulando inscindibilmente (Cass. 290/85) le caratteristiche del titolo esecutivo e del precetto- instaura un giudizio solo a seguito di opposizione volta a contestare nonché -ricorrendone gli estremi- a far cadere la pretesa della P.A. fatta valere in ingiunzione, con l’ottenimento di un accertamento negativo, seppur eventualmente fatta valere “in executivis”: Cass. 290/85 – 2702/90 – 2100/01 – 2894/97 – 2853/97 – 8242/00.
Ciò ferma restando la posizione sostanziale delle parti che vede la P.A. nella veste di attrice ed il privato in quella di convenuto: Cass. 1750/03 – 7579/99 – 9230/96 – 5846/90 – 7111/86 – 5951/79 – 4536/84 – 6813/01.
La norma in questione è stata “funzionalmente ripristinata” dal predetto art. 52 dopo la sua “messa a riposo”, dipesa dall’art. 130/2° co. D.P.R. 43/88 che aveva abrogato tutte le disposizioni che al momento regolavano -mediante rinvio ad essa norma- le riscossioni da essa riguardate, ma ciò senza abrogare la stessa.
La competenza per l’emissione della ingiunzione spetta, in virtù dell’art. 2 del sucitato R.D., all’”ufficio competente” che attualmente, in base alla vigente normativa sugli enti locali, va individuato in quello designato dall’apposito Regolamento COSAP previsto dal 1° comma del ripetuto art. 52 D.L.vo 446/97 e che per il Comune di Roma è stato adottato con deliberazione del C.C. n° 27 del 25.2.02.
L’art. 22 di detto Regolamento, che ai sensi dell’art. 4/1° co. L. 131/03 è frutto legittimo della potestà normativa del Comune, prevede -altresì- che la procedura coattiva del prefato art. 2 deve essere preceduta da notifica di atto motivato ai sensi dell’art. 8 comma 3° del “Regolamento generale delle entrate”. Tale atto risulta affidato, quindi, al funzionario dirigente, di cui al suo art. 6, ossia al Dirigente della Unità Organizzativa Tributi – U.O.T. centrale, di cui all’art. 23 del Reg/to Comunale COSAP, che per tale incombenza non si riferisce mai a dirigenti periferici (municipali), pur se -con dubbia legittimità- l’art. 53 del Regolamento Comunale del decentramento (delib/ni C.C. 8.2.99/10 e 24.1.01/30) lascia alle ex Circoscrizioni i relativi adempimenti gestionali per quanto fatto oggetto del COSAP.
1° MOTIVO Difetto di capacità rappresentativa per l’emissione delle ordinanze ingiuntive: D’ufficio, trattandosi di questione costituente presupposto processuale ex art. 75 C.P.C., consegue il rilievo che non avendo il Comune né prodotto né richiamato con l’ingiunzione alcunché che conferisca al Direttore del Municipio il potere di emettere l’ingiunzione “de qua”, devesi ritenere non provata la capacità processuale -ex art. 75/3° co. C.P.C.- del predetto Direttore che l’ha emessa.
Pur con legittima sconoscenza, da parte del Giudicante, del “Regolamento dell’ordinamento degli Uffici e dei servizi del Comune di Roma”, richiamato -ma non prodotto- nelle premesse del “Regolamento di organizzazione per l’esercizio dell’azione di promovimento del giudizio, resistenza alle liti, conciliazione e transazione”, deliberato dalla G.C. il 27.1.01 col n° 182, il predetto Direttore periferico non corrisponde, ex artt. 1/co. 2° e 2 di tale Reg/to, con il Dirigente Centrale (non municipale) della Unità Organizzativa Tributi Comunali – U.O.T., competente anche in materia di entrate patrimoniali per il COSAP e che ai sensi degli artt. 1 e 2 di detto Regolamento e con il conferimento ad avvocato della procura alle liti ex artt. 75 – 82 C.P.C. (salva diretta costituzione del Sindaco nel caso previsto dall’art. 82/1° co. C.P.C.) è competente a promuovere l’azione presso il giudice competente ex art. 2 R.D. 639/1910.
Ove, poi, il Direttore del Municipio, nell’ambito delle competenze gestionali del COSAP da parte della Circoscrizione, in base al surrichiamato art. 53 in correlazione con l’art. 26 del Reg/to sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Roma (delib/ne C.C. 29.10.2002 n° 621), dovesse essere ritenuto legittimato -quale dirigente apicale periferico- a sopperire ad impedimento od inerzia del predetto dirigente U.O.T. -sub-apicale periferico- ciò non farebbe venire meno la necessità che la rappresentanza dell’Amministrazione Municipale in giudizio debba far capo al Presidente della Circoscrizione ex art. 25/2 del “Reg/to Comunale del decentramento amministrativo” di cui a delibera C.C. 10.2.99. Ciò per effetto del combinato disposto di detto precetto con quello dell’art. 27/co. 22° dello Statuto comunale che, per quanto non previsto da altri regolamenti, si rifà per le attribuzioni ed il funzionamento degli organi del Municipio alle norme -in quanto compatibili- delle disposizioni vigenti per gli organi del Comune.
Alla conseguente illegittimità “soggettiva” dell’emissione delle ordinanze in questione promosse del Direttore ma non sottoscritte dal Presidente del Municipio, devesi sommare quella relativa alla resistenza alla lite in sede di opposizione alle stesse ove questa possa ritenersi un giudizio “passivo” separato e non semplicemente “prosecuzione differita” di quello attivo per quanto sopra illegittimamente promosso con le ingiunzioni opposte, per il seguente motivo.
2° MOTIVO: Difetto della capacità rappresentativa per la resistenza in giudizio: Dalla inottemperanza al surricordato invito rivolto ex art. 182/2° co. C.P.C. al Comune opposto, consegue la doverosa dichiarazione “d’ufficio”, poiché inerente anch’essa il presupposto processuale di cui all’art. 75/3° co. C.P.C. (Cass. 5286/98; 8722/98), di inefficacia invalidante della costituzione in giudizio di esso Comune di Roma inquantoché avvenuta in spregio alle norme che la concernono e che necessariamente richiedono quanto segue:
a) Che la determinazione di resistere in giudizio assunta da parte dei dirigenti della competente U.O.T. municipale, per quanto ora sopra esposto, sia attuata tramite la costituzione in giudizio del Presidente del Municipio, ove la relativa norma dell’art. 25 del Reg/to suddetto non confligga disapplicabilmente, come invece riteniamo che avvenga, con la necessità di costituzione in giudizio (personale od espressamente delegata ex art. 317 C.P.C. ovvero ex art. 82 C.P.C.) da parte del Sindaco quale unico legale rappresentante del Comune ex art. 50/2° co. D.L.vo 267/00 T.U.E.L. nonché ex art. 24 dello Statuto comunale.
Peraltro la Giunta Comunale capitolina in data 27.1.01, con richiamo all’art. 34 del proprio Statuto, ha adottato con deliberazione 27.1.01 n° 27, implicitamente abrogativa del surricordato art. 25 del Reg/to Conv/le del decentramento amm/vo 10.2.99 il “Regolamento di organizzazione per l’esercizio dell’azione di promovimento del giudizio, resistenza alle liti, conciliazione e transazione”, con il quale in virtù del precetto dell’art. 1/co. 1° e del successivo art. 3 ha disposto, senza discriminazioni tra Amministrazione Centrale e Municipale, che le determinazioni in merito alla resistenza alle liti mai da confondersi con le relative costituzioni in giudizio, “debbono essere assunte dall’Avvocato capo dell’Avvocatura comunale il quale, se il contenzioso ha ad oggetto un atto dettato dagli organi di governo politico, è tenuto a determinarsi in conformità alle direttive del Sindaco” il quale per il caso di atti consiliari, come per quello di adozione del COSAP (delibere C.C. 339/1998 – 35/1999 – 27/2002), deve consultare il Presidente del Consiglio Comunale a mezzo richiesta da rivolgergli tramite il Direttore Generale del Comune.
La costituzione del Comune avvenuta, invece, con la sola determinazione e sottoscrizione di deduzioni da parte di organo seppur apicale ma periferico (Direttore di Municipio) e privo della competenza funzionale della specifica U.O., non produce alcun effetto processuale e conseguentemente ogni sua richiesta, eccezione e deduzione rimane inefficace, non essendosi avvalso esso ente neppure del termine di sanatoria concessogli ex art. 182/2° co. C.P.C.: Cass. S.U. 819/85; 2878/03; 17.11.03 n° 17360.
Anche queste due ultime recentissime sentenze della S.C. sono dell’avviso che la legittimazione a rappresentare in giudizio il Comune (senza alcuna distinzione tra tipi di giudizi, monitorio od ordinario) compete al sindaco, in base ad autorizzazione della Giunta municipale ed a determinazione dei competenti dirigenti poiché -così esse affermano- il Testo unico dell’ordinamento degli enti locali -D.L.vo 267/2000- non ha apportato alcuna modifica a quanto previsto dall’art. 36/co. 1° L. 142/1990 (sostituito dall’art. 17/2° co. L. 81/93) in materia di rappresentanza legale, cosicché nessun dirigente del Comune o della Provincia, salva espressa procura, può rappresentare l’ente in giudizio al posto del Sindaco: Cass. 4845/02; S.U. 186/01.
Dalle predette pronunzie della S.C. viene conseguentemente confermato che l’articolo 50 del predetto Testo unico attribuisce al sindaco ed al presidente della Provincia sia la rappresentanza istituzionale che la rappresentanza legale dell’ente rispettivo, da non confondersi mai con il potere di adozione degli atti di gestione da porre in attuazione -per l’appunto- tramite l’esercizio di tale rappresentanza.
Da quanto precede consegue, quindi, la inefficacia della costituzione in giudizio del Comune, con inesaminabilità di ogni sua deduzione, eccezione e richiesta.
3° MOTIVO Difetto della “causa petendi” delle ingiunzioni in relazione all’infondatezza del “petitum”: Nell’ambito della severa logica processuale dell’ordine di esame delle eccezioni attoree, di difetto di presupposti “impositivi” esplicitati in relazione a non assoggettabilità del passo carrabile “de quo” al canone COSAP, risulta essere principale l’esame di eccezione implicitamente conseguente alla dichiarazione effettuata dal ricorrente, in sede di conclusioni, di difetto dei presupposti stessi per inesistenza di qualsiasi richiesta e rilascio della concessione ai sensi dell’art. 63 D.L.vo 446/97.
Anche a poter prescindere da detta precisazione l’esame di tale incontrastata questione, da cui consegue immediatamente la (il)llegittimità della pretesa del pagamento dei canoni, appare necessariamente preliminare all’esame di quanto solo poi potrebbe oppur no essere esaminato come l’oggetto del C.O.S.A.P. nella specifica fattispecie.
Alla opzione -ai sensi del surrichiamato art. 63- da parte del Comune di Roma di un canone C.O.S.A.P. al posto della T.O.S.A.P. avrebbe dovuto far seguito un atto di concessione, determinante anche detto canone, come ivi previsto e disciplinato nell’ambito di specifico regolamento obbligatoriamente da approntarsi ed in effetti approntato dal Comune (con deliberazioni C.C. 339/98 e 25.2.02 n° 27) ai sensi del 1° co. dell’art. 52 di detto D.L.vo 446/97 ed informato ai criteri di cui al suo successivo 6° comma.
In tale Regolamento è previsto dagli artt. 1 e 3/co. 1° che per pervenirsi all’atto di concessione, quale “atto amministrativo che autorizza l’occupazione, stabilisce i diritti e gli obblighi e determina il canone” come definito al comma 3 dell’art. 1, devesi presentare apposita domanda, alla competente circoscrizione comunale, redatta conformemente al modello predisposto d’ufficio, da cui, in esito alle risultanze istruttorie, di cui al successivo art. 4, dipenderà il rilascio di essa concessione: come esplicitato all’art. 5/3° co., condizionatamente al pagamento del canone entro il termine di giorni sette -di cui all’art. 21/1° co.- decorrente dalla obbligatoria comunicazione dell’esito favorevole dell’istruttoria da inviarsi al richiedente con il provvedimento in questione.
Ciò, quindi, a conclusione di uno specifico iter formativo del rapporto richiesto dal privato, inquantoché “all’atto unilaterale ed autorizzativo della P.A., con cui essa accerta la rispondenza al pubblico interesse, si accompagna un negozio al quale partecipa il concessionario e con il quale viene data concreta attuazione all’atto deliberativo mediante la fissazione dei rispettivi diritti ed obblighi” come affermato dalla consolidata giurisprudenza della S.C.: 21.7.67 n° 1894.
In sostanza il provvedimento di concessione assurge alla stregua di strumento per definire il canone di occupazione, poiché l’art. 63 co. 1 D.L.vo 446/97 stabilisce che il COSAP “deve “essere determinato nello stesso atto di concessione in base a tariffa”, cosicché occorre provvedere da parte della P.A. alla emanazione di un vero e proprio contratto accessorio di natura privatistica definito come “concessione-contratto”: Cass. 21.7.67 n° 1894.
Gli opposti provvedimenti monitori contestualmente preceduti da vacui avvisi di liquidazione, del tutto inconferenti alle entrate patrimoniali e di certo non identificabili con l’atto motivato ai sensi dell’art. 8 del “Regolamento generale delle entrate” richiamato all’art. 22 del Regolamento COSAP comunale (atto -peraltro- da notificarsi “precedentemente” e non contestualmente all’ingiunzione), non si riferiscono ad alcun atto o negozio e si relazionano disinvoltamente ad una occupazione di spazio e di aree pubbliche, come se ne fosse stata disposta la concessione in esito a conclusione positiva della istruttoria di correlativa istanza, oppure in esito ad automatico rinnovo di pregressa concessione.
Ciò tant’è vero che nelle avvertenze stampate di seguito alle ingiunzioni leggesi, tra l’altro, che in difetto di pagamento decorsi gg. 30 dalle notifiche delle stesse si darà avvio al procedimento di revoca della …inesistente concessione per sopravvenuta morosità, in riferimento all’art. 8 della deliberazione C.C. 339/98 (regolamento COSAP): articolo che, invece, è designato ad operare soltanto nel caso di esistenza o di rinnovo di atto di concessione e non quando il Comune intenda avanzare pretese ai sensi del 6° comma dell’art. 14 Reg/to relativamente a fruizione di passo carrabile che possa comunque ritenersi “sine titulo”.
A proposito delle ulteriori avvertenze, ivi prestampate per il caso di morosità, non può non osservarsi che il testuale richiamo alla “riscossione coattiva a mezzo ruolo e secondo il D.P.R. n° 602/73, così come riordinato dal D.L.vo 46/99, risulta del tutto erroneo ed illegittimo: sia a mente del 6° comma dell’art. 52 D.L.vo 446/97, che consente l’adozione del ruolo ma solo in alternativa con la riscossione “monitoria” prescelta dal Comune ex R.D. 14.4.1910 n° 639 e per cui è causa, sia a fronte della disposizione dell’art. 22 del prefato Regolamento comunale prevedente la stessa esclusiva alternativa. Dal precetto di pagamento di cui l’ingiunzione incorpora la valenza consegue, infatti, che la procedura è già di natura coattiva cosicché all’occorrenza potrebbe proseguire solo con la diretta espropriazione contemplata all’art. 5 del R.D. 639/1910 e non con la procedura cartellare.
Difatti vale la pena di rilevare che, per la ovvia “precisazione” di cui al comma 1 dell’art. 15 del Reg/to, disciplinante la corresponsione dei canoni per la “concessione”, la predetta procedura ingiunzionale non va confusa con quella contemplata per i casi di abusivismo di cui all’art. 14 del Regolamento poiché per questi ultimi è previsto non il pagamento di “canone” bensì la corresponsione di una “indennità” che, seppur di misura parametrata al canone virtuale, essendo di natura risarcitoria non costituisce “canone” corrispettivo, nonché la irrogazione di sanzione amministrativa pecuniaria: ciò, peraltro, senza che mai possa intendersi acquisita la concessione, come chiaramente esposto al comma 5 dell’art. 5 dello stesso precetto e salva accessoria sanzione ripristinatoria dei luoghi.
A fronte della questione esplicitamente sollevata dall’opponente, relativa alla ricorrenza o meno delle caratteristiche tipologiche “impositive” del passo carrabile, devesi necessariamente tener conto ed esaminare la questione, assolutamente preliminare, derivante dalla mancanza di richiesta e di “elargizione” di qualsiasi “concessione” come significato all’udienza 8.1.04.
Una volta scelta dal Comune, a fronte del mantenimento della Tassa di occupazione del suolo e delle aree pubbliche – T.O.S.A.P., l’opzione per l’applicazione dei canoni, “corrispettivi” per l’uso del bene pubblico o della pubblica servitù sul bene privato, di natura patrimoniale e non tributaria (parere Cons. Stato 81/98 del 30.7.98 e circ/re Min. Finanze 256/E del 3.11.98), è indispensabile che -a meno di non vanificare la portata di tale scelta- le ingiunzioni di pagamento ex art. 2 R.D. 639/1910, lungi dal potersi fondare su vacui avvisi di accertamento o di liquidazione (finalisticamente riservati ai soli procedimenti di imposizione tributaria), si fondino su elementi che provino monitoriamente i fatti postine a fondamento: ossia sul regolare atto di concessione, originato dalla richiesta -necessariamente scritta- dell’aspirante nonché sulla notifica a questo del relativo atto concessorio.
In difetto di ciò ed in funzionale correlazione al disposto dell’art. 633 C.P.C., nel giudizio di opposizione avverso la seconda parte (ingiunzione) dell’atto opposto debbono tornare ad applicarsi sin dal provvedimento monitorio le rituali regole sull’onere della prova ex art. 2697 C.C. ed in base alle vesti sostanziali indossate dalle parti e più sopra ricordate.
In tal caso, infatti, non sarà più possibile applicare il principio del procedimento tributario per la TOSAP, secondo cui l’avviso di accertamento ha carattere di mera “provocatio ad opponendum”, nel senso che la prova dei fatti addotti a sostegno della pretesa tributaria non è richiesta come elemento costitutivo dell’avviso di accertamento dimodoché la sua mancanza non incide sulla validità dell’avviso stesso in quanto, in detto procedimento, tale prova deve essere fornita -da parte della ingiungente P.A.- soltanto nella successiva sede processuale dell’opposizione: Cass. 9894/97; 8685/93; 4307/92.
Viceversa nessun elemento costitutivo è stato posto a corredo delle ingiunzioni opposte nel presente giudizio eppertanto le stesse devono dichiararsi illegittimamente emesse per difetto delle condizioni di ammissibilità delle rispettive condizioni, in analogia all’ipotesi prevista dall’art. 640 C.P.C. per il rigetto del ricorso ingiunzionale.
Prevedendo obiezioni sulla ammissibilità dell’esame come sopra effettuato di vari regolamenti e dello statuto comunale, della natura “normativa” dei quali è dato molto da discutere nella recentezza delle innovazioni comportate dalla più recente normativa sulla autonomia degli enti locali (art. 2/1° co. ed art. 4 L. 131/2003), giova far rilevare che le suesposte osservazioni e deduzioni poste in correlazione con lo Statuto e/o con i regolamenti del Comune di Roma restano valide ancorché tutti od alcuno di tali ultimi precetti possano ritenersi carenti di carattere giuridico normativo oppure muniti di sola forza normativa interna e quand’anche tali atti non risultino prodotti in giudizio. Ciò inquantoché le correlative valutazioni -prima ancora che su detti precetti ed indipendentemente dagli stessi- riposano comunque sulle varie altre menzionate fonti, di diritto oggettivo (Leggi, Decreti L/vi), contrassegnate dal duplice connotato della normatività e della giuridicità: salva ogni diversa determinazione in esito al “de jure condendo” ex art. 2 L. 131/03.
4° MOTIVO Delimitazione delle opposizioni alle ingiunzioni: Premesso tutto quanto sopra, l’oggetto dell’esame da parte di questo Giudicante è stato delimitato e limitato in base a quanto, già da se solo e preliminarmente, comporta la invalidità della ingiunzione così come illegittimamente emessa senza riferimento alcuno alla genesi -inesistente- della asserita concessione per la quale il Comune pretende il pagamento del mai voluto e denegato canone corrispettivo, contrariamente anche ai principi di equità sussumibili dai principi regolanti in altri settori i rapporti tra cittadini e P.A. (Statuto del contribuente; art. 3/co. 1° L. 241/90).
La predetta limitazione di esame non realizza una fattispecie di extra petizione che integri o sostituisca, da parte del giudice, in tutto od in parte, gli elementi della “causa petendi”, inquantoché -invece- il ricorrente ha chiaramente riportato sin dall’inizio la fattispecie oggetto di doglianza (non assoggettabilità a canone dello specifico passo carrabile) sicché non è ravvisabile alcuna alterazione dei termini sostanziali della controversia bensì solo la soluzione delle ragioni di diritto in applicazione del principio “iura novit curia” (Cass. 10316/02): con dovuta preliminare focalizzazione della più sopra ricordata dichiarazione, effettuata dal ricorrente in sede di conclusioni precisate all’udienza del ……. e di valore assolutamente preliminare.
La estensione dell’esame ai motivi maggiormente esplicitati dall’opponente, relativi alla insussistenza di qualifica di passo carrabile ai fini della necessità della relativa concessione per il suo utilizzatore: sarebbe stata invece necessaria nel caso di rigetto del primario motivo, più sopra esaminato per accogliere l’opposizione “de qua”, ed ove fosse necessitato passare all’esame di ogni ulteriore gradata ragione di opposizione: ciò perché la eventuale sentenza di rigetto della stessa, non avendo più la natura di mero accertamento negativo, avrebbe necessaria natura di sentenza di condanna con l’efficacia propria dei titoli esecutivi: Cass. 8294/94; 4536/84; 538/89.
Vale la pena di osservare, altresì, che ove con la estensione oltre i motivi esaminati per la soluzione della controversia in questione, venisse implicata la verifica -non meramente incidentale- dei poteri della P.A. relativi alla (im)possibilità di generare autoritativamente la concessione presuppositiva dei canoni in ingiunzione, insorgerebbe la necessità di verificare la legittimità di esercizio generale dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, con probabile rinvenimento di difetto di giurisdizione di questo Giudicante a favore del Giudice amministrativo, ai sensi del 1° comma dell’art. 5 L. 6.12.71 n° 1034 come ristrutturato ad opera dell’art. 33, comma 3 D.L.vo 31.3.98 n° 80: Cass. S.U. 8227/02; 18.8.90; 4389/94; 3144/03; 6631/03).
Ciò poiché l’opposizione verrebbe a riguardare, nella predetta ipotesi, prima ancora della semplice debenza od entità dei canoni, la legittimità di atti o provvedimenti afferenti la pretesa della P.A. di instaurare “coattivamente” il rapporto di concessione, ovvero -sempre in via necessariamente preliminare- verrebbe a riguardare le pretese di diritto reale od autoritative della P.A. sull’oggetto (strada o servitù di uso pubblico su area privata) disciplinato dalle norme sulla concessione (Cass. S.U. 16165/02; S.U. 3533/02; 7710/98; 9971/94; S.U. 7861/01): ciò anche se non sia impugnato un atto od un provvedimento della P.A. presso competente sede: Cass. S.U. 18.5.2000/364.
Detta osservazione è avvalorata, infatti, anche dal già ricordato parere reso dal Consiglio di Stato il 30.7.1998, proprio in materia di COSAP, ove leggesi: … “trattandosi di rapporti i quali … risultano regolati, sul piano formale, da specifici atti concessori, la competenza a conoscere delle controversie in materia non potrà che restare affidata ai competenti Tribunali amministrativi regionali, ai sensi dell’art. 5/1° co. L. 6.12.1971 n° 1034 come modificato dall’art. 3 D.L.vo 31.3.98/80”.
Se è vero che il comma 2° di detto art. 5, come modificato dall’art. 3 del decreto legislativo 31.3.1998 n° 80, fa salva la giurisdizione dell’A.G.O. per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, è pur vero che -atteso il suddetto autorevole parere nonché il perdurante contrasto in proposito tra la giurisprudenza ordinaria e quella amministrativa- deve ritenersi che tale giurisdizione ordinaria, esclusa l’eventualità di indagine, che sia necessariamente pregiudiziale sul contenuto del rapporto e sugli atti posti inessere dalla P.A. concedente nel corso del suo svolgimento (Cass. 3035/96; 4679/95; 7861/01), riguardi per lo più -se non esclusivamente- il caso di mancato od infedele pagamento del canone.
Quanto sopra senza considerare che, a prescindere dalla prefata giurisdizione della G.A., la estensione dell’esame della controversia, oltre quello necessitante e sufficiente qui effettuato, potrebbe far ricorrere nella vertenza “de qua” la necessità di risolvere pregiudizialmente, con necessaria pronunzia atta ad assumere autorità di giudicato, le questioni dedotte dall’attrice nei “motivi” di opposizione concernenti sia la natura demaniale o meno del bene-strada sia la esistenza o meno di servitù di pubblico passaggio su proprietà privata: questioni comportanti, però, la competenza del Tribunale, per la sinergia degli artt. 7 - 9 – 28 – 34 – 38 C.P.C., come -peraltro- già ritenuto in un caso deciso da questo Ufficio con sentenza 9.9.03 nella causa Bonelli / Comune di Roma.
Secondo la Suprema Corte (sent. 10922/96), infatti, la soluzione di una pretesa che ha la propria fonte in un rapporto giuridico relativo ad un bene immobile o ad un diritto reale (servitù) tratta di questione che integra la “causa petendi” e non è pertanto suscettibile di cognizione meramente incidentale poiché il predetto rapporto non può ritenersi degradabile a semplice presupposto logico della decisione: Sent. 10922/96.
Dall’accoglimento dei primari motivi dell’opposizione, come sopra esaminati ai nn° 1 e 2, consegue la superfluità dell’esame degli altri motivi, in esso assorbiti, nonché delle relative istanze istruttorie.
Il giudizio viene così deciso con la soccombenza del Comune di Roma anche nelle spese di lite liquidate, in mancanza di notula, come in dispositivo e tenuto conto dei tempi del succedersi della qualifica professionale del difensore dell’attrice, da quella iniziale di “praticante” a quella di “avvocato”.
P.T.M.
Il Giudice adito, definitivamente pronunziando, dichiara la invalidità per inefficacia della costituzione in giudizio del Comune di Roma avvenuta tramite il Direttore del suo XIII Municipio; dichiara la invalidità, annullandole sia per incapacità processuale di detto Direttore ex art. 75/3° co. C.P.C. per il promovimento delle azioni monitorie nonché per la infondatezza delle condizioni di ammissibilità delle azioni monitorie, delle due ingiunzioni opposte con il presente giudizio ed emesse il ……. da Direttore del XIII Municipio del Comune di Roma rispettivamente relative ad avviso di liquidazione n° …….. anno …. per canoni COSAP ed interessi per l’anno …. nonché ad avviso di liquidazione n° …… anno …. per le stesse causali afferenti l’anno ….; condanna il predetto Comune a rifondere la opponente delle spese tutte di causa liquidate per compensi (inclusivi del 10% art. 15 T.F.) in Euro 90,00 per onorari ed in Euro 115,00 per competenze, oltre Euro 23,00 per spese imponibili con IVA e CNAPF come per legge, oltre Euro 2,44 per spese non imponibili.
Roma 19.1.2004